L’affair Cala Finanza – ZES Unica e autonomia urbanistica comunale: la revoca dell’Autorizzazione Unica n. 74/2026 e il nodo irrisolto del rapporto tra poteri statali e competenze locali

a cura dell’avv. Alfieri L.M. Zullino

1. Il caso: la revoca dell’A.U. n. 74/2026

Con provvedimento del 1° luglio 2026, il Capo del Dipartimento per il Sud della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha disposto la revoca, ai sensi dell’art. 21-quinquies della L. 241/1990, dell’Autorizzazione Unica n. 74/2026 rilasciata alla società Tavolara Bay S.r.l. per la realizzazione di una variante urbanistica finalizzata a convertire un’abitazione e l’area limitrofa in struttura ricettiva nel Comune di Loiri Porto San Paolo, all’interno del perimetro della ZES Unica ex D.L. 124/2023.

Il presupposto della revoca è di particolare interesse sistematico: il Consiglio comunale di Loiri Porto San Paolo, in data 30 giugno 2026, ha revocato la propria precedente deliberazione n. 50 del 25 novembre 2025, che costituiva l’atto di indirizzo favorevole all’iniziativa e che era stato posto a fondamento della proposta del RUP sottesa all’Autorizzazione Unica. Il Dipartimento per il Sud ha ritenuto che tale revoca integrasse un «mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento del rilascio dell’autorizzazione unica» e un «sopravvenuto interesse pubblico prevalente relativo al venire meno del concerto in termini di pianificazione urbanistica», tale da imporre la revoca del provvedimento autorizzatorio «in ragione del difetto del presupposto legittimante l’allora emesso provvedimento favorevole».

Si tratta, per quanto consta, del primo provvedimento di revoca in autotutela di un’Autorizzazione Unica ZES motivato dal venir meno dell’atto di indirizzo urbanistico comunale. Il caso solleva un nodo giuridico di fondo che merita un’analisi approfondita: qual è, nel sistema della ZES Unica, il punto di equilibrio tra il potere statale di rilasciare un’autorizzazione onnicomprensiva con effetto di variante urbanistica e l’autonomia costituzionalmente garantita dei Comuni in materia di governo del territorio?

2. La cornice normativa dell’Autorizzazione Unica ZES

L’Autorizzazione Unica ZES trova il proprio fondamento nell’art. 15 del D.L. 19 settembre 2023, n. 124, convertito con modificazioni dalla L. 13 novembre 2023, n. 162, che ha istituito la ZES Unica per il Mezzogiorno. Il modello è quello, già collaudato in altri settori dell’ordinamento (autorizzazione unica ambientale ex art. 208 D.Lgs. 152/2006, autorizzazione unica per impianti di energia da fonti rinnovabili ex art. 12 D.Lgs. 387/2003), del provvedimento unico rilasciato all’esito di una conferenza di servizi che sostituisce ogni altro atto di assenso, comunque denominato, e costituisce, ove necessario, variante agli strumenti urbanistici.

La ratio è evidente: concentrare in un unico procedimento tutte le valutazioni — urbanistiche, ambientali, paesaggistiche, di pubblica sicurezza — che sarebbero altrimenti distribuite tra una pluralità di amministrazioni, con tempi e snodi decisionali potenzialmente conflittuali. L’obiettivo dichiarato del legislatore è attrarre investimenti nel Mezzogiorno attraverso una semplificazione radicale dei procedimenti amministrativi.

Tuttavia, proprio la potenza di questo strumento — la capacità di operare una variante urbanistica con effetto sostitutivo — genera una tensione inevitabile con il riparto costituzionale delle competenze. La materia «governo del territorio» rientra nella potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni (art. 117, comma 3, Cost.), e la pianificazione urbanistica è tradizionalmente attribuita alla competenza dei Comuni, ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. b), del D.Lgs. 267/2000 (TUEL), che riserva al Consiglio comunale l’adozione dei piani territoriali e urbanistici.

3. La revoca ex art. 21-quinquies L. 241/1990: presupposti e criticità

Il provvedimento del Dipartimento per il Sud invoca due dei tre presupposti alternativi della revoca previsti dall’art. 21-quinquies L. 241/1990: il mutamento della situazione di fatto non prevedibile e i sopravvenuti motivi di pubblico interesse. Il terzo presupposto — la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario — è espressamente escluso per i provvedimenti di autorizzazione (come, appunto, l’Autorizzazione Unica).

La scelta normativa è significativa: il legislatore ha ritenuto che i provvedimenti autorizzatori, una volta rilasciati, godano di una stabilità rafforzata, potendo essere revocati solo per fatti sopravvenuti e non per un mero ripensamento dell’amministrazione. Ciò risponde all’esigenza di tutelare l’affidamento del privato che ha ottenuto il titolo e che, sulla base di esso, ha pianificato investimenti.

Nel caso di specie, il mutamento della situazione di fatto è identificato nella revoca della delibera consiliare n. 50/2025. La domanda è se tale revoca possa effettivamente qualificarsi come «mutamento della situazione di fatto non prevedibile». La giurisprudenza amministrativa è rigorosa su questo punto: il TAR Liguria n. 845/2020 ha annullato una revoca motivata con una situazione di fatto espressamente definita come «incerta», richiedendo che l’amministrazione accerti compiutamente i presupposti prima di procedere al ritiro. Il TAR Puglia-Bari n. 809/2010 ha affermato che non possono essere poste a fondamento della revoca circostanze già esistenti e valutabili al momento del rilascio del titolo.

Nel caso dell’A.U. n. 74/2026, la revoca della delibera comunale è certamente un fatto sopravvenuto e — almeno dal punto di vista dell’amministrazione statale — non prevedibile. Tuttavia, la circostanza che un Consiglio comunale possa in ogni momento revocare le proprie delibere di indirizzo è un dato fisiologico dell’ordinamento degli enti locali, non un evento eccezionale. Si potrebbe sostenere che proprio la consapevolezza di questo rischio avrebbe dovuto indurre la Struttura ZES a considerare meccanismi di stabilizzazione del presupposto urbanistico, ad esempio attraverso una convenzione o un accordo procedimentale.

4. Il nodo centrale: il rapporto tra Autorizzazione Unica ZES e autonomia comunale

Il provvedimento in esame mette dunque a nudo una tensione irrisolta nel sistema della ZES Unica.

Da un lato, la giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente affermato la prevalenza dell’Autorizzazione Unica sulle determinazioni urbanistiche comunali. Il TAR Campania-Napoli n. 4226/2025 ha statuito che l’Autorizzazione Unica ZES «costituisce, ove necessario, variante agli strumenti urbanistici e di pianificazione territoriale con effetto sostitutivo, assorbendo qualsiasi questione relativa a ipotetiche difformità dalla normativa urbanistica preesistente». Nello stesso senso, il Consiglio di Stato n. 5376/2022 ha escluso che il Comune disponga di un «potere di veto» nell’ambito del procedimento autorizzatorio, potendo l’autorizzazione essere rilasciata anche in presenza di dissenso dell’ente locale, purché la decisione sia assunta a maggioranza in sede di conferenza di servizi.

Dall’altro lato, la giurisprudenza costituzionale e amministrativa continua a riconoscere l’intangibilità della potestà pianificatoria comunale nella sua dimensione politica e discrezionale. Il TAR Veneto n. 979/2023 ha affermato con chiarezza che «il Consiglio comunale conserva intatto il suo potere di pianificazione urbanistica, anche a fronte del positivo esito della conferenza di servizi» e che «le determinazioni della conferenza di servizi non intaccano né condizionano o limitano in alcun modo tale potere discrezionale». E il Consiglio di Stato n. 8508/2019 ha ritenuto legittimo il diniego di autorizzazione unica per un impianto eolico basato sul parere comunale negativo fondato su strumenti urbanistici sopravvenuti.

Il caso di Loiri Porto San Paolo costituisce una manifestazione emblematica di questa tensione. Nella vicenda sarda, il Comune non ha certamente provveduto ad esprimere un dissenso in conferenza di servizi — dissenso che avrebbe potuto essere superato dalla determinazione conclusiva della conferenza stessa. Ha invece, successivamente alla intervenuta A.U., revocato l’atto politico di indirizzo a monte, cioè la delibera consiliare con cui aveva espresso parere favorevole all’iniziativa e dettato le prescrizioni recepite dalla società proponente nella versione adeguata del progetto. Così facendo, avrebbe fatto venir meno un presupposto che la stessa Autorizzazione Unica qualificava espressamente come «parte integrante e sostanziale» del provvedimento.

5. Il rapporto di presupposizione e l’effetto caducante

La tecnica giuridica utilizzata dal Dipartimento per il Sud — la revoca ex art. 21-quinquies e non l’annullamento ex art. 21-nonies — è indicativa. L’amministrazione statale non contesta la legittimità originaria dell’Autorizzazione Unica (che, al momento del rilascio, era sorretta da tutti i presupposti di legge), ma prende atto del venir meno del presupposto legittimante per fatto sopravvenuto e imputabile a un soggetto terzo (il Comune).

La giurisprudenza amministrativa offre coordinate utili per inquadrare questo fenomeno in termini di rapporto di presupposizione. Il Consiglio di Stato n. 4527/2024 ha riconosciuto che tra atto presupposto e atto presupponente sussiste un rapporto di «presupposizione necessitato e strumentale» tale per cui l’annullamento dell’atto presupposto determina la caducazione o l’inefficacia dell’atto a valle. Tuttavia, il TAR Latina n. 562/2023 ha precisato che l’effetto caducante automatico ha natura eccezionale e ricorre solo quando il provvedimento successivo si pone quale «inevitabile conseguenza dell’atto anteriore, senza residuare alcun margine di autonoma valutazione».

Nel caso di specie, il Dipartimento ha scelto la via della revoca espressa, anziché invocare un effetto caducante automatico. Questa scelta è prudente: evita il rischio che il privato possa contestare la legittimità di un atto implicitamente caducato, e consente di ancorare il provvedimento a una base normativa chiara (l’art. 21-quinquies), con il corollario dell’eventuale obbligo di indennizzo.

6. Questioni aperte: il deficit di trasparenza nei procedimenti accelerati e la tenuta delle garanzie partecipative

Il caso Tavolara Bay solleva, accanto al tema del riparto di competenze, una questione di metodo che merita di essere posta al centro del dibattito: il deficit di trasparenza e partecipazione che caratterizza i procedimenti accelerati quando toccano la pianificazione urbanistica.

6.1. Il sistema ordinario delle garanzie partecipative in materia urbanistica

La disciplina urbanistica generale ha costruito nel tempo un articolato sistema di garanzie che assolve a una duplice funzione: consentire la partecipazione dei cittadini alle scelte di governo del territorio e assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa. Il perno di questo sistema è l’art. 39 del D.Lgs. 33/2013, che impone alle pubbliche amministrazioni di pubblicare «gli atti di governo del territorio, quali, tra gli altri, piani territoriali, piani di coordinamento, piani paesistici, strumenti urbanistici, generali e di attuazione, nonché le loro varianti», stabilendo espressamente che «la pubblicità degli atti di cui al comma 1, lettera a), è condizione per l’acquisizione dell’efficacia degli atti stessi» (comma 3). Il comma 2 aggiunge un obbligo specifico: la documentazione relativa a ciascun procedimento di presentazione e approvazione di proposte di trasformazione urbanistica in variante allo strumento urbanistico generale «è pubblicata in una sezione apposita nel sito del comune interessato, continuamente aggiornata».

A questo si aggiungono le garanzie di matrice risalente ma ancora vitali dell’art. 9 della L. 1150/1942, che prevede il deposito del progetto di piano regolatore nella Segreteria comunale per trenta giorni consecutivi con facoltà di presa visione per chiunque, e la possibilità di presentare osservazioni fino a trenta giorni dopo la scadenza del deposito. L’art. 15 della stessa legge estende analoghe garanzie ai piani particolareggiati, con la possibilità per i proprietari di presentare opposizioni.

Anche il legislatore della semplificazione ha sempre riconosciuto l’irrinunciabilità del nucleo essenziale di queste garanzie. L’art. 25 della L. 47/1985, nel delegare alle Regioni l’emanazione di norme per procedure semplificate di approvazione delle varianti, impone che tali norme «devono garantire le necessarie forme di pubblicità e la partecipazione dei soggetti pubblici e privati». E l’art. 24 della stessa legge richiede alle Regioni di garantire «la snellezza del procedimento e le necessarie forme di pubblicità e di partecipazione».

La giurisprudenza amministrativa ha presidiato con rigore questo sistema. Il TAR Umbria n. 234/2024 ha statuito che «quando in sede di approvazione definitiva di una variante urbanistica vengono apportate modifiche sostanziali alle norme tecniche di attuazione non previste nella fase di adozione e non derivanti dall’accoglimento di osservazioni o repliche presentate in sede di consultazione pubblica, è necessaria una nuova pubblicazione e consultazione», precisando che la modifica deve considerarsi sostanziale quando «comporta rilevanti cambiamenti nella disciplina urbanistica di intere categorie di zone territoriali e determina un significativo mutamento delle caratteristiche del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione». E il TAR Toscana n. 784/2025 ha dichiarato l’inefficacia di una variante per la mancata pubblicazione del secondo avviso sul BURT, affermando che «in assenza di tale seconda pubblicazione, il procedimento di approvazione della variante non può dirsi perfezionato».

6.2. Il vulnus dei procedimenti accelerati: la conferenza di servizi come unica sede partecipativa

I procedimenti accelerati — dallo Sportello Unico per le Attività Produttive all’Autorizzazione Unica ZES — comprimono drasticamente questo apparato di garanzie. La conferenza di servizi diventa l’unico momento in cui gli interessi pubblici e privati vengono confrontati, ma si tratta di una sede pensata per il confronto tra amministrazioni, non per la partecipazione del pubblico.

La giurisprudenza ha cercato di temperare questa compressione con interpretazioni di compromesso. Il Consiglio di Stato n. 1496/2008 ha affermato che la disciplina speciale del procedimento semplificato «prevale sulle disposizioni della legge regionale relative alle modalità di pubblicazione delle varianti urbanistiche, in ragione della finalità acceleratoria che non consente la congiunta applicazione delle norme derogatorie statali e di quelle ordinariamente previste dalla legislazione regionale». Il TAR Marche n. 881/2011 ha precisato che «l’art. 5 del DPR 447/1998 richiama la legge urbanistica fondamentale limitatamente all’individuazione dei soggetti legittimati a presentare osservazioni e non anche alle regole procedimentali in tema di pubblicità degli atti», essendo sufficiente che il SUAP «dia adeguata pubblicità all’avvenuta presentazione del progetto implicante variante urbanistica». E il Consiglio di Stato n. 2443/2013 ha ritenuto che «il procedimento semplificato reca una disciplina partecipativa autonoma e non richiede l’applicazione integrale delle forme di pubblicità previste dalla L. 1150/1942».

Queste soluzioni interpretative, per quanto pragmatiche, celano un problema di fondo: la «adeguata pubblicità» dell’avvenuta presentazione del progetto non equivale alle garanzie partecipative del procedimento urbanistico ordinario. Nel procedimento ordinario, il cittadino ha trenta giorni per consultare gli atti e altri trenta per presentare osservazioni; può prendere visione delle osservazioni altrui e replicare; ha accesso all’intera documentazione tecnica. Nel procedimento accelerato, la pubblicità – quando sussiste- si riduce spesso a un avviso informale e la partecipazione non è assolutamente garantita essendo preclusa la partecipazione dei soggetti non convocati nella conferenza di servizi .

6.3. Il caso ZES: un salto di qualità nella compressione delle garanzie

L’Autorizzazione Unica ZES porta questa compressione al suo grado massimo. L’art. 15 del D.L. 124/2023 concentra in un unico provvedimento statale, rilasciato all’esito di una conferenza di servizi, tutte le valutazioni — urbanistiche, ambientali, paesaggistiche — che nell’ordinario richiederebbero procedimenti distinti, ciascuno con le proprie garanzie partecipative. La variante urbanistica, in particolare, viene disposta per effetto legale dell’autorizzazione, senza passare attraverso i passaggi che l’ordinamento prevede per le varianti ordinarie: adozione, pubblicazione, deposito, osservazioni, controdeduzioni, approvazione.

Nel caso di Loiri Porto San Paolo, il provvedimento di revoca non fa alcun cenno all’eventuale espletamento di forme di pubblicità e partecipazione ulteriori rispetto alla conferenza di servizi. La delibera consiliare n. 50/2025 viene definita «atto di indirizzo» e «parere favorevole», ma non risulta che sia stata preceduta dalle garanzie partecipative che l’ordinamento richiederebbe per una variante urbanistica disposta direttamente dal Comune: pubblicazione sul sito comunale ai sensi dell’art. 39 D.Lgs. 33/2013, deposito con avviso pubblico, raccolta di osservazioni. Né risulta -per quanto consti- che il progetto abbia formato oggetto di una valutazione ambientale strategica (VAS), che sarebbe stata necessaria ove la variante avesse inciso su un piano o programma rientrante nell’ambito di applicazione della Parte Seconda del D.Lgs. 152/2006.

Questo vulnus non è solo formale: incide sulla qualità democratica della decisione. La variante che consente di convertire un’abitazione in struttura ricettiva non è decisione tecnicamente neutra. Può impattare su valori paesaggistici, sulla viabilità, sui servizi, sull’assetto economico e sociale del territorio. Sono interessi che l’ordinamento affida alla dialettica democratica — osservazioni, opposizioni, dibattito consiliare — e che nel procedimento ZES rischiano di essere assorbiti e neutralizzati nella logica tecnocratica della conferenza di servizi.

6.4. Un modello alternativo già esistente: il PAUR

L’ordinamento conosce già un modello di contemperamento tra esigenze di accelerazione e garanzie partecipative: il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR) disciplinato dall’art. 27-bis del D.Lgs. 152/2006. Il comma 4 di tale disposizione prevede espressamente che, quando il progetto comporti la variazione dello strumento urbanistico, «le osservazioni del pubblico interessato riguardano anche tale variazione e, ove necessario, la valutazione ambientale strategica». La consultazione del pubblico è strutturata: pubblicazione dell’avviso sul sito web dell’autorità competente (con informazione nell’albo pretorio dei Comuni interessati), trenta giorni per le osservazioni, eventuale nuova consultazione in caso di integrazioni documentali. E, a monte, ove necessaria, la VAS segue il proprio iter con le proprie garanzie.

Il PAUR dimostra che accelerazione e trasparenza non sono valori antagonisti. Si può concentrare in un unico provvedimento una pluralità di titoli abilitativi senza per questo elidere le garanzie partecipative che presidiano ciascuno di essi. Il problema non è la concentrazione — che anzi risponde a un’evidente esigenza di efficienza — ma il come della concentrazione: se essa avviene nel reciproco rispetto delle garanzie previste da ciascuna disciplina di settore o se, al contrario, la logica acceleratoria travolge ogni presidio partecipativo.

6.5. La tutela dell’affidamento del privato e l’obbligo indennitario

Un ulteriore profilo problematico attiene alla posizione del privato. L’art. 21-quinquies prevede espressamente che, se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo. La società Tavolara Bay aveva evidentemente fatto affidamento sull’Autorizzazione Unica per pianificare l’investimento: il business plan è espressamente richiamato nel provvedimento di revoca. Il fatto che la revoca sia stata determinata da una condotta di un ente terzo (il Comune) non esonera l’amministrazione statale dall’obbligo indennitario, che opera su un piano oggettivo. Le Sezioni Unite della Cassazione n. 13191/2024 hanno recentemente ribadito che l’affidamento del privato costituisce «una clausola generale di tutela, quale situazione soggettiva autonomamente meritevole di protezione risarcitoria nell’ambito dei principi fondamentali dello Stato di diritto», con giurisdizione del giudice ordinario.

Questo aspetto è tutt’altro che secondario: chi paga l’indennizzo se il presupposto dell’Autorizzazione Unica viene fatto venire meno dal Comune? Allo stato, il provvedimento di revoca non si pronuncia sul punto, ma è evidente che l’amministrazione statale — chiamata a indennizzare il privato — potrebbe rivalersi nei confronti del Comune, aprendo un contenzioso intersoggettivo potenzialmente complesso e dagli esiti incerti.

7. Suggerimenti: per una trasparenza «rafforzata» nei procedimenti ZES con effetti urbanistici

Alla luce di quanto precede, appare necessario — e urgente — un intervento che riconduca il procedimento ZES entro un perimetro di trasparenza compatibile con la natura degli interessi in gioco. Le proposte che seguono muovono dalla premessa che la semplificazione non può tradursi in un arretramento delle garanzie, ma deve piuttosto consistere nella razionalizzazione delle stesse entro un quadro procedimentale certo e accelerato.

7.1. Pubblicità preventiva obbligatoria del progetto con effetti urbanistici

Laddove l’Autorizzazione Unica ZES comporti — come nel caso di specie — una variante allo strumento urbanistico, dovrebbe essere resa obbligatoria la pubblicazione del progetto sul sito internet del Comune interessato e sul sito della Struttura ZES, con un termine congruo  per la presentazione di osservazioni da parte di chiunque vi abbia interesse. Tale adempimento dovrebbe essere previsto a monte della conferenza di servizi, in modo che le osservazioni possano essere valutate in quella sede.

La base normativa per questo obbligo esiste già in parte: l’art. 39, comma 2, del D.Lgs. 33/2013 impone la pubblicazione della documentazione relativa a «ciascun procedimento di presentazione e approvazione delle proposte di trasformazione urbanistica d’iniziativa privata o pubblica in variante allo strumento urbanistico generale vigente». Come ha chiarito il TAR Friuli-Venezia Giulia n. 111/2024, tale obbligo «è da intendersi decorrente sin dalla presentazione al Comune della proposta di variante allo strumento urbanistico vigente e non solo dalla data della delibera di adozione». Si tratta di estendere questo principio — già pacifico per le varianti ordinarie — al procedimento ZES, chiarendo che la Struttura ZES, in quanto amministrazione procedente, è tenuta a garantire la medesima trasparenza che graverebbe sul Comune se la variante seguisse l’iter ordinario.

7.2. La VAS come passaggio non eludibile

Quando il progetto ZES ricade nell’ambito di applicazione della Valutazione Ambientale Strategica — come accade tipicamente per le varianti agli strumenti urbanistici che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione di progetti soggetti a VIA — la VAS deve essere condotta integralmente, con le proprie scansioni partecipative (consultazione preliminare, pubblicazione del rapporto ambientale, osservazioni, parere motivato). Non può essere assorbita o sterilizzata dalla conferenza di servizi, perché la direttiva 2001/42/CE e il D.Lgs. 152/2006 configurano la VAS come un procedimento autonomo con garanzie proprie, la cui elusione determinerebbe l’illegittimità del provvedimento finale per violazione del diritto dell’Unione europea.

7.3. Pubblicità successiva e condizione di efficacia

Sul modello di quanto già previsto dall’art. 39, comma 3, D.Lgs. 33/2013 per gli atti di governo del territorio, si potrebbe prevedere che l’Autorizzazione Unica ZES, nella parte in cui costituisce variante urbanistica, acquisti efficacia solo a seguito della pubblicazione sul sito del Comune e sul BUR, con decorso del termine di impugnazione dalla data di tale pubblicazione. Ciò risponderebbe a un’evidente esigenza di certezza del diritto e di tutela dei terzi, che altrimenti potrebbero venire a conoscenza della variante solo in via fortuita.

7.4. Il ruolo del Consiglio comunale: dalla «delibera di indirizzo» alla «delibera di adozione»

Il caso di Loiri Porto San Paolo dimostra l’inadeguatezza della formula attuale, in cui il Comune esprime un «atto di indirizzo» che non ha la stessa solidità procedimentale di una delibera di adozione di variante. Sarebbe preferibile che, nei casi in cui l’Autorizzazione Unica ZES comporti variante urbanistica, il Consiglio comunale adotti una vera e propria delibera di adozione della variante, preceduta dalle garanzie partecipative di legge (pubblicazione, deposito, osservazioni), salvo poi che l’approvazione definitiva confluisca nella determinazione conclusiva della conferenza di servizi. In questo modo, il Comune eserciterebbe pienamente la propria potestà pianificatoria nella fase ascendente, mentre la conferenza di servizi opererebbe nella fase discendente come sede di coordinamento degli interessi pubblici coinvolti.

Questa soluzione avrebbe il vantaggio di stabilizzare il presupposto urbanistico: una delibera di adozione, preceduta dalle garanzie partecipative, è atto più difficile da revocare rispetto a un mero «atto di indirizzo», perché su di essa si è formato un contraddittorio pubblico e perché la sua revoca richiederebbe la riedizione delle medesime garanzie partecipative.

7.5. Una proposta de iure condendo

In prospettiva, sarebbe auspicabile un intervento normativo che modifichi l’art. 15 del D.L. 124/2023 prevedendo espressamente che:

• quando l’Autorizzazione Unica ZES costituisce variante agli strumenti urbanistici, il progetto è pubblicato sul sito del Comune interessato e sul sito della Struttura ZES almeno trenta giorni prima della conferenza di servizi, con facoltà per chiunque di presentare osservazioni;
• la VAS, ove necessaria ai sensi della normativa vigente, è condotta integralmente e i suoi esiti sono acquisiti dalla conferenza di servizi;
• il Comune interessato adotta, prima della conferenza di servizi, una delibera consiliare di adozione della variante, preceduta dalle garanzie partecipative previste dalla legislazione urbanistica;
• l’Autorizzazione Unica, nella parte in cui costituisce variante urbanistica, acquista efficacia con la pubblicazione sul BUR e sul sito del Comune;
• la revoca della delibera consiliare di adozione, intervenuta dopo il rilascio dell’Autorizzazione Unica, costituisce motivo di revoca del provvedimento ai sensi dell’art. 21-quinquies L. 241/1990, con obbligo di indennizzo a carico dell’ente che ha disposto la revoca (e non dell’amministrazione statale).

Quest’ultimo punto affronta direttamente il problema emerso nel caso Tavolara Bay: se è il Comune a far venire meno il presupposto dell’Autorizzazione Unica per una propria determinazione successiva, è il Comune — non lo Stato — a dover sopportare il costo dell’indennizzo dovuto al privato. Si tratta di internalizzare le esternalità negative di comportamenti opportunistici, responsabilizzando l’ente locale che, dopo aver concorso all’adozione del provvedimento, lo faccia cadere con una decisione successiva. Salva naturalmente la responsabilità contabile.

8. L’estensione territoriale della ZES Unica: il paradosso di una «zona» senza confini

Accanto ai temi del riparto di competenze e della trasparenza procedimentale, il caso Tavolara Bay invita a riflettere su un profilo che tocca la coerenza stessa dell’impianto normativo: l’estensione territoriale della ZES Unica all’intero Mezzogiorno e il conseguente snaturamento del concetto di «zona economica speciale».

8.1. Dalle ZES regionali alla ZES Unica: genesi di un paradosso terminologico

L’acronimo ZES — Zona Economica Speciale — evoca un concetto elementare: un’area geografica delimitata, sottoposta a un regime giuridico differenziato rispetto al territorio circostante. È questa la nozione accolta in tutto il mondo, dalle Special Economic Zones cinesi alle Free Trade Zones statunitensi, e recepita originariamente anche dal legislatore italiano con il D.L. 91/2017, che prevedeva l’istituzione di ZES delimitate in aree portuali e retroportuali del Mezzogiorno, ciascuna dotata di un proprio Piano di Sviluppo Strategico e governata da un Comitato di indirizzo.

Con il D.L. 124/2023, questa impostazione è stata radicalmente superata. L’art. 9 del decreto ha istituito, a far data dal 1° gennaio 2024, la «ZES unica per il Mezzogiorno», che «ricomprende i territori delle Regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia e Sardegna». Come ha ricordato la Corte Costituzionale nella sentenza n. 175/2024, «per effetto di tale disciplina, è stata quindi superata la disciplina delle ZES contenuta nel decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91». Il legislatore ha così trasformato uno strumento pensato per aree circoscritte in un regime giuridico applicabile a una macro-regione di oltre 120.000 chilometri quadrati, corrispondente a circa il 40% del territorio nazionale e a oltre 19 milioni di abitanti.

Il paradosso è evidente: una «zona» che coincide con l’intero Mezzogiorno non è più una zona. È un regime giuridico territoriale generale, che perde la ratio originaria di vantaggio localizzato e rischia di disperdere su un’area vastissima risorse e benefici pensati per aree a elevata concentrazione logistica e produttiva.

8.2. Il precedente delle «zone a burocrazia zero» e il monito della Corte Costituzionale

La tensione tra delimitazione territoriale e politiche di sviluppo per il Mezzogiorno non è nuova. Già con la sentenza n. 232 del 2011, la Corte Costituzionale aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 del D.L. 78/2010, che prevedeva l’istituzione di «zone a burocrazia zero» nel Meridione. In quell’occasione, la Corte aveva osservato che il titolo di legittimazione di cui all’art. 117, comma 2, lett. m), Cost. (livelli essenziali delle prestazioni) «non può essere invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione» e che tale competenza «non può farsi riferimento rispetto ad una scelta legislativa che, prevedendo la possibilità di istituzione di “zone a burocrazia zero” solo in talune parti del territorio statale (il Meridione d’Italia), tende viceversa ad avvantaggiare, rispetto alla generalità degli utenti che intendono intraprendere nuove iniziative produttive, quelli che agiscono nelle suddette zone».

La ZES Unica compie l’operazione opposta: invece di selezionare aree circoscritte con un regime differenziato (operazione che già la Corte aveva guardato con sospetto sotto il profilo della disparità di trattamento), estende il regime speciale all’intero Mezzogiorno. Ma così facendo genera un problema diverso: la diluizione del vantaggio competitivo. Se tutto il Mezzogiorno è ZES, il regime speciale perde la sua capacità selettiva e premiale, trasformandosi in una misura di sostegno generalizzato la cui efficacia nel contrastare i divari territoriali è tutta da verificare.

8.3. I consorzi ASI e le aree retroportuali come perimetro naturale della ZES

La soluzione a questo paradosso potrebbe venire da un ripensamento dell’estensione territoriale, che recuperi la logica originaria delle ZES come aree delimitate e funzionalmente connotate. In questa prospettiva, i consorzi per le aree di sviluppo industriale (ASI) e le aree retroportuali costituiscono un perimetro naturale.

I consorzi ASI, come chiarito dalla giurisprudenza consolidata, sono enti pubblici non economici (Cass. Civ., Sez. Un., n. 6926/1983; Cass. Civ., Sez. Un., n. 4248/1986; Cass. Civ., Sez. Un., n. 1950/1986) che perseguono finalità di valorizzazione industriale senza scopo di lucro e con attività priva di connotati imprenditoriali. I loro piani regolatori territoriali hanno valore di piano territoriale di coordinamento ai sensi dell’art. 5 della L. 1150/1942 e determinano, nei comuni interessati, l’obbligo di adeguare gli strumenti urbanistici (Cass. Civ., Sez. I, n. 4200/2001). Come ha ribadito il Consiglio di Stato n. 4564/2014, «l’azione di governo degli insediamenti produttivi ricompresi nel perimetro dei Piani ASI sia di competenza dei Consorzi per le Aree industriali» e i loro piani «hanno valore di piano regolatore delle aree incluse nei perimetri consortili e comportano dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza per tutti gli interventi ivi previsti».

Le aree retroportuali, a loro volta, costituiscono lo spazio fisico in cui la connessione tra logistica portuale e insediamenti produttivi genera le condizioni per un vantaggio competitivo reale. Il Consiglio di Stato n. 433/2014 ha chiarito la distinzione tra «le opere portuali in senso proprio, che afferiscono alla nozione naturalistica di porto di cui agli articoli 822 del codice civile e 28 del codice della navigazione, e le opere finalizzate all’industrializzazione delle zone limitrofe», queste ultime non rientranti nel demanio necessario ma destinate proprio a quella funzione di sviluppo industriale che la ZES dovrebbe servire.

Il Consiglio di Stato n. 3495/2026 ha ulteriormente precisato che la conformità urbanistica della proposta alle previsioni del piano regolatore territoriale consortile «costituisce presupposto basilare di ammissibilità» degli insediamenti produttivi, e che i consorzi ASI sono dotati di poteri incisivi — incluso il potere di riacquisto delle aree cedute rimaste inattuate, ex art. 63 L. 448/1998 — che li rendono soggetti attivi e non meramente passivi nel governo degli insediamenti.

8.4. Una proposta di razionalizzazione

L’opportunità di ricondurre lo strumento ZES ad aree delimitate, quali i consorzi ASI e le aree retroportuali, poggia su almeno quattro argomenti:

1. a) Coerenza definitoria e sistematica. Recuperare la nozione di «zona» come area delimitata restituirebbe coerenza al sistema, allineando la ZES italiana ai modelli internazionali e alla sua stessa ratio Il regime speciale tornerebbe ad applicarsi dove serve davvero: nelle aree già infrastrutturate e vocate all’insediamento produttivo e logistico.
2. b) Efficacia degli incentivi. Come osservato dal Consiglio di Stato n. 1374/2026 in materia di Zone Franche Urbane, le agevolazioni di natura eccezionale richiedono «non soltanto la formale collocazione della sede legale o operativa all’interno del territorio agevolato, ma l’effettivo e concreto svolgimento dell’attività economica in tale area». Concentrare gli incentivi su aree delimitate e funzionalmente connotate ridurrebbe il rischio di utilizzi opportunistici e massimizzerebbe l’effetto leva degli investimenti.
3. c) Riduzione della tensione con le autonomie locali. Come emerso nel caso Tavolara Bay, l’applicazione del regime ZES a un intero territorio comunale — o addirittura regionale — moltiplica i punti di frizione con gli enti locali. Laddove la ZES coincidesse con aree già governate dai consorzi ASI, il conflitto di competenze sarebbe attenuato dalla preesistente destinazione produttiva dell’area e dalla consolidata governance consortile, che già opera in deroga agli strumenti urbanistici comunali.
4. d) Precedenti normativi e compatibilità costituzionale. La stessa Corte Costituzionale n. 175/2024, nel dichiarare inammissibili per «assertività» le censure regionali contro la ZES Unica, non ha scrutinato nel merito la questione. Un intervento legislativo che delimitasse la ZES alle aree ASI e retroportuali avrebbe il vantaggio di sottrarre il regime speciale al sospetto di irragionevolezza che grava su una «zona» che tale non è, e di ancorarlo a un perimetro fisico e amministrativo già chiaramente identificato e funzionalmente connotato.

In definitiva, la ZES Unica ha avuto il merito storico di superare la frammentazione delle precedenti otto ZES regionali e di unificare la governance. Ma l’unificazione della governance non doveva necessariamente comportare l’estensione del regime all’intero territorio del Mezzogiorno. Si poteva — e si potrebbe ancora — mantenere una governance unitaria su un perimetro selettivo, fatto di aree industriali consortili, retroporti, interporti e piattaforme logistiche: i luoghi, cioè, dove la combinazione tra infrastrutture, semplificazione amministrativa e incentivi può davvero fare la differenza per l’attrazione degli investimenti.

9. Conclusioni: semplificazione non è deregolazione

Il caso Tavolara Bay è destinato a fare scuola sotto molteplici profili: il rapporto tra competenze statali e autonomia comunale nel sistema ZES, il deficit di trasparenza e partecipazione dei procedimenti accelerati, e ora anche il paradosso di una «zona economica speciale» che si estende a tutto il Mezzogiorno.

L’insegnamento più profondo che se ne trae è che la ZES Unica è uno strumento potente, ma la sua potenza non può tradursi in un’erosione delle garanzie democratiche che presidiano il governo del territorio, né in una diluizione del vantaggio competitivo su un’area tanto vasta da perdere la sua stessa ragion d’essere.

La semplificazione amministrativa — valore costituzionalmente riconosciuto e obiettivo dichiarato del PNRR — non coincide con la deregolazione. Semplificare significa rendere il procedimento più rapido ed efficiente, non meno trasparente e partecipato. Delimitare il perimetro della ZES significa concentrare risorse e benefici dove possono generare il massimo impatto, non disperderli su un territorio che coincide con l’intero Mezzogiorno.

La sfida per il legislatore e per gli operatori è costruire un modello procedimentale che tenga insieme accelerazione e trasparenza, efficienza e democrazia, selettività territoriale e coesione. Il PAUR, da un lato, e l’esperienza dei consorzi ASI, dall’altro, dimostrano che è possibile. La ZES Unica può e deve seguire la stessa strada: non perché lo imponga un astratto principio di simmetria, ma perché la qualità della decisione amministrativa — e la sua accettazione sociale — dipendono anche dalla qualità del processo attraverso cui la decisione è stata formata e dalla ragionevolezza del perimetro territoriale entro cui opera.

Per gli operatori, intanto, la lezione immediata è duplice: nella progettazione di iniziative in zona ZES che comportino varianti urbanistiche, è essenziale stabilizzare il più possibile il presupposto comunale, ad esempio attraverso convenzioni urbanistiche, accordi procedimentali ex art. 11 L. 241/1990, o clausole di irrevocabilità convenzionale della delibera di indirizzo; e, quando possibile, localizzare l’investimento all’interno di aree ASI o retroportuali, dove la destinazione produttiva è già consolidata e il conflitto con le competenze urbanistiche comunali è fisiologicamente attenuato.

Il contenzioso che presumibilmente seguirà a questo provvedimento offrirà alla giurisprudenza amministrativa l’occasione per delineare con maggiore precisione i confini tra il potere statale di deroga urbanistica e l’autonomia costituzionale dei Comuni, in un settore — quello della ZES Unica — che rappresenta uno dei banchi di prova più ambiziosi della politica di coesione territoriale.

Roma, 2 luglio 2026

Riferimenti normativi e giurisprudenziali essenziali

Normativa:

• 21-quinquies L. 241/1990 — Revoca del provvedimento amministrativo
• 15 D.L. 124/2023 — Autorizzazione Unica ZES
• 42, co. 2, lett. b), D.Lgs. 267/2000 — Competenze del Consiglio comunale in materia urbanistica
• 39 D.Lgs. 33/2013 — Trasparenza degli atti di governo del territorio
• 9 L. 1150/1942 — Deposito e osservazioni sui piani regolatori
• 15 L. 1150/1942 — Piani particolareggiati e opposizioni
• 25 L. 47/1985 — Procedure semplificate e garanzie di pubblicità
• 27-bis D.Lgs. 152/2006 — Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR)
• L. 91/2017 — Istituzione delle ZES regionali (abrogato e superato dal D.L. 124/2023)
• 63 L. 448/1998 — Potere di riacquisto delle aree da parte dei consorzi ASI

Giurisprudenza:

• Stato n. 4527/2024 — Rapporto di presupposizione tra atti amministrativi
• Stato n. 5535/2025 — Autotutela su autorizzazione unica e conferenza di servizi
• Stato n. 5376/2022 — Assenza di potere di veto comunale nell’A.U.
• Stato n. 1496/2008 — Prevalenza della procedura semplificata sulla legge regionale
• Stato n. 2443/2013 — Disciplina partecipativa autonoma del procedimento semplificato
• Stato n. 8508/2019 — Potestà pianificatoria comunale e diniego di A.U.
• TAR Campania-Napoli n. 4226/2025 — Effetto sostitutivo dell’A.U. ZES sugli strumenti urbanistici
• TAR Campania-Napoli n. 3085/2026 — Obbligo di motivazione rafforzata e autotutela su sollecitazione comunale
• TAR Veneto n. 979/2023 — Intangibilità della potestà pianificatoria del Consiglio comunale
• TAR Umbria n. 234/2024 — Modifiche sostanziali e obbligo di ripubblicazione
• TAR Toscana n. 784/2025 — Variante inefficace senza seconda pubblicazione sul BURT
• TAR Marche n. 881/2011 — Adeguata pubblicità del progetto con variante urbanistica nel SUAP
• TAR Friuli-Venezia Giulia n. 111/2024 — Obbligo di pubblicità decorrente dalla presentazione della proposta
• TAR Latina n. 562/2023 — Effetto viziante e non caducante dell’annullamento del presupposto
• Civ., Sez. Un., n. 13191/2024 — Tutela dell’affidamento e giurisdizione ordinaria
• Corte Cost. n. 175/2024 — ZES Unica: inammissibilità delle censure regionali per assertività
• Corte Cost. n. 232/2011 — Illegittimità costituzionale delle «zone a burocrazia zero»
• Civ., Sez. Un., n. 6926/1983 — Consorzi ASI: natura di enti pubblici non economici
• Civ., Sez. Un., n. 4248/1986 — Consorzi ASI: assenza di scopo di lucro
• Civ., Sez. Un., n. 1950/1986 — Consorzi ASI: attività priva di connotati imprenditoriali
• Civ., Sez. I, n. 4200/2001 — Piani ASI: valore di piano territoriale di coordinamento
• Stato n. 4564/2014 — Competenza dei consorzi ASI nel governo degli insediamenti produttivi
• Stato n. 433/2014 — Distinzione tra opere portuali e aree retroportuali di sviluppo industriale
• Stato n. 3495/2026 — Piano regolatore consortile come presupposto di ammissibilità degli insediamenti
• Stato n. 1374/2026 — Zone Franche Urbane: effettività dell’attività economica nell’area agevolata