Sommario: 1. Il caso. — 2. Il quadro normativo: ZES e autorizzazione unica. — 3. La pianificazione urbanistica e commerciale come presidio degli enti territoriali. — 4. Il rapporto tra liberalizzazione del commercio e potestà pianificatoria. — 5. La direttiva Bolkestein e i motivi imperativi di interesse generale. — 6. Conclusioni: la ZES non è una zona franca dal governo del territorio.
1. Il caso
La sentenza n. 263 del 2026, pronunciata dalla Terza Sezione del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia — Bari, offre un contributo di sistemazione dogmatica di notevole rilievo sul tema dei rapporti tra poteri di pianificazione territoriale degli enti locali e disciplina di favore per l’insediamento di attività economiche nella ZES unica.
La vicenda trae origine dall’istanza presentata da XXX s.p.a., società leader nella distribuzione alimentare, volta a ottenere l’autorizzazione unica ex art. 15 del decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124 (convertito con modificazioni dalla legge 13 novembre 2023, n. 162), per realizzare una media struttura di vendita di tipo M3 — con superficie di circa 2.000 mq — in variante urbanistica, nel Comune di Ruvo di Puglia, cittadina di circa 25.000 abitanti. Il vigente PRG non consentiva affatto l’insediamento di strutture M3 (da 1.501 a 2.500 mq), ammettendo unicamente strutture M1 e M2 nella sola zona B5. L’area interessata dal progetto ricadeva inoltre in zona territoriale omogenea «E/1 — Rurale», la cui disciplina ammette solo costruzioni confacenti alla ruralità.
A seguito di conferenza di servizi, la Struttura di missione ZES adottava determinazione negativa, ritenendo che l’effetto di variante automatica di cui all’art. 15, comma 5, del decreto-legge n. 124 del 2023 non fosse invocabile nei confronti degli strumenti di pianificazione urbanistica e programmazione commerciale approvati in virtù del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 e della legislazione regionale attuativa. La ricorrente impugnava tanto il Piano strategico del commercio comunale quanto la determinazione negativa della conferenza di servizi, invocando — tra gli altri — la violazione della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein), delle norme interne di liberalizzazione del commercio e dei principi di concorrenza.
Il TAR respingeva integralmente il ricorso e i motivi aggiunti, con una motivazione che si segnala per la profondità dell’impianto argomentativo e per la chiarezza con cui delinea la gerarchia tra i diversi interessi pubblici coinvolti.
2. Il quadro normativo: ZES e autorizzazione unica
Il decreto-legge n. 124 del 2023 ha istituito la ZES unica per il Mezzogiorno, prevedendo un procedimento accelerato e semplificato per l’insediamento di attività economiche, produttive e logistiche. L’art. 15 disciplina l’autorizzazione unica, stabilendo — al comma 5 — che la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi «sostituisce ogni autorizzazione» e «ove necessario costituisce variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento».
Tuttavia, l’art. 14, comma 1, dello stesso decreto-legge contiene una clausola di salvezza di importanza capitale: l’intera disciplina ZES fa «salvo […] quanto previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, in materia di disciplina del commercio». È proprio su questa clausola che il TAR fonda il primo e decisivo argomento: l’autorizzazione unica non può derogare alle previsioni in materia di disciplina del commercio, di cui il Piano strategico del commercio costituisce attuazione a mezzo della legislazione regionale.
La sentenza chiarisce, con formula che merita di essere sottolineata, che «non v’è all’evidenza alcun automatismo tra la presentazione di una domanda di autorizzazione ZES e alcuna anelata variante urbanistica, la quale può nel caso conseguire se l’intervento sia conforme a tutti i requisiti e presupposti previsti dalle normative di settore e dalla programmazione del commercio». Il principio è tranciante: la ZES accelera e semplifica, ma non abilita a sovvertire l’ordito pianificatorio del territorio.
3. La pianificazione urbanistica e commerciale come presidio degli enti territoriali
Il cuore pulsante della pronuncia risiede nell’affermazione del ruolo prioritario degli enti territoriali nell’esercizio della potestà pianificatoria e programmatoria, quale presidio non comprimibile nemmeno dalle esigenze di promozione dell’iniziativa economica privata veicolate dalla disciplina ZES.
Il TAR ricostruisce con minuzia il quadro normativo regionale pugliese: il d.lgs. n. 114 del 1998 assegna alle regioni il compito di definire gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali e di fissare i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale (art. 6, commi 1 e 2). La Regione Puglia ha esercitato tale competenza con la legge regionale 16 aprile 2015, n. 24 («Codice del commercio»), il cui art. 12 demanda ai comuni l’adozione del documento strategico del commercio, che definisce «i parametri per la graduazione e le modalità attuative delle aree urbanisticamente idonee per l’insediamento di medie strutture di vendita»; l’art. 18, comma 2, prevede espressamente che «l’insediamento di grandi strutture di vendita e di medie strutture di vendita di tipo M3 è consentito solo in aree idonee sotto il profilo urbanistico e oggetto di piani urbanistici attuativi»; l’art. 20, comma 3, sancisce che «l’attività di vendita è esercitata nel rispetto […] delle norme urbanistiche e di sicurezza, nonché di quelle relative alle destinazioni d’uso».
Il Comune di Ruvo di Puglia, nell’esercizio di tali prerogative, ha approvato il Piano strategico del commercio che — in sintonia con il PRG — consente le medie strutture M1 e M2 nella zona B5 ma esclude l’insediamento di strutture M3 sull’intero territorio comunale. Scelta che il TAR giudica non espressione di una decisione anticoncorrenziale, bensì «frutto di valutazioni di natura urbanistica e territoriale», pienamente legittime per un comune di piccole dimensioni.
Di particolare interesse è il passaggio in cui il giudice amministrativo teorizza la scansione degli atti di governo del territorio secondo un ordine discendente: «i) la (generale) pianificazione urbanistica; ii) la (intermedia) pianificazione esecutiva (di dettaglio); iii) diverse tipologie e forme di programmazione, tra cui v’è quella del commercio». Tutti atti — precisa il TAR — che «vanno letti in modo sistematico, integrato e coerente, senza che sia possibile evincere tra gli stessi antinomie, svolgendo tutti all’unisono la fondamentale funzione di ordinato assetto del territorio e delle attività umane insediate e/o insediabili».
In questo quadro, il documento strategico del commercio costituisce «atto di programmazione di maggior dettaglio (riguardo alle attività commerciali), rispetto all’atto di pianificazione generale urbanistico-edilizio, in coordinazione del quale va predisposto e giammai può superare quest’ultimo». La conseguenza è netta: l’iniziativa privata che si ponga in contrasto con tali strumenti non può trovare nell’autorizzazione unica ZES una via di aggiramento.
4. Il rapporto tra liberalizzazione del commercio e potestà pianificatoria
Un passaggio argomentativo di particolare rilievo concerne il rapporto tra le norme statali di liberalizzazione del commercio e le potestà pianificatorie locali.
L’art. 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214) enuncia il principio generale della libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali «senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura», ma al contempo fa salvi quelli «connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali». Per tali finalità — prosegue la disposizione — regioni e comuni «possono prevedere, d’intesa con le associazioni degli operatori e senza discriminazioni tra essi, limitazioni all’insediamento di determinate attività commerciali in talune aree».
Il TAR trae da questa disposizione una conclusione di portata sistematica: le norme di liberalizzazione «pur affermando la necessità di una maggiore apertura, con la coeva eliminazione delle disposizioni vincolistiche o inutilmente restrittive, confermano le vigenti potestà pianificatorie e programmatorie, che però vanno esercitate nel senso di non precludere arbitrariamente attività e/o di non dar origine a discriminazioni tra gli operatori economici». La scelta del Comune di Ruvo di Puglia — escludere le strutture M3 dall’intero territorio comunale, consentendo invece M1 e M2 — supera il vaglio di proporzionalità e non arbitrarietà proprio perché ancorata a valutazioni urbanistiche e territoriali, non discriminatorie tra operatori.
5. La direttiva Bolkestein e i motivi imperativi di interesse generale
La sentenza affronta infine — ed è forse il profilo di maggiore interesse sistematico — il rapporto tra la direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) e la potestà pianificatoria locale.
La ricorrente aveva invocato la direttiva servizi e il d.lgs. n. 59 del 2010 di recepimento per sostenere l’illegittimità delle limitazioni all’insediamento commerciale. Il TAR respinge la tesi con un duplice ordine di argomenti.
Sul piano testuale, richiama il «Considerando n. 9» della direttiva, secondo cui essa «non si applica a requisiti come […] la pianificazione urbana e rurale, le regolamentazioni edilizie», che devono essere rispettate dai prestatori «alla stessa stregua dei singoli che agiscono a titolo privato». A ciò si aggiunge il «Considerando n. 40», che annovera tra i «motivi imperativi di interesse generale» idonei a giustificare limitazioni all’iniziativa economica «la protezione dell’ambiente e dell’ambiente urbano, compreso l’assetto territoriale in ambito urbano e rurale».
Sul piano giurisprudenziale, il TAR richiama il consolidato orientamento del Consiglio di Stato (Sez. VII, 24 giugno 2024, n. 5589; T.A.R. Lombardia, Sez. II, 9 agosto 2022, n. 1900) secondo cui «anche a seguito della direttiva 2006/123/CE, gli interessati non possono accampare un incondizionato diritto all’esercizio dell’iniziativa economica», dovendo tale libertà «confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali».
La conclusione è di portata generale: «le disposizioni della direttiva 2006/123/CE, che sono funzionali ad assicurare la libertà di prestazione di servizi, non sono idonee a superare o elidere in alcun modo le disposizioni della pianificazione della trama urbanistico-edilizia, né le ulteriori disposizioni (anche di matrice UE), che hanno la funzione di salvaguardare il più equilibrato assetto territoriale, sociale ed ambientale della comunità insediata in un dato territorio».
6. Conclusioni: la ZES non è una zona franca dal governo del territorio
La sentenza n. 263 del 2026 del TAR Puglia-Bari si inserisce in un filone giurisprudenziale che, con sempre maggiore consapevolezza, delimita la portata delle discipline di semplificazione e accelerazione procedimentale quando queste rischiano di entrare in rotta di collisione con le prerogative pianificatorie degli enti territoriali.
Il principio di diritto che se ne ricava può essere così sintetizzato: l’autorizzazione unica ZES ex art. 15 del decreto-legge n. 124 del 2023 — e il connesso effetto di variante urbanistica — non operano in via automatica, ma presuppongono la conformità sostanziale del progetto a tutti i requisiti e presupposti previsti dalle normative di settore, ivi compresa la disciplina del commercio di cui al d.lgs. n. 114 del 1998 e alle leggi regionali attuative. La clausola di salvezza di cui all’art. 14, comma 1, non è una formula di stile, ma un limite esterno al potere di semplificazione, che trova il proprio fondamento nel riparto costituzionale delle competenze e nella stessa disciplina europea, la quale — attraverso i «Considerando» nn. 9 e 40 della direttiva Bolkestein — espressamente sottrae la pianificazione urbana e rurale e le regolamentazioni edilizie al proprio ambito applicativo.
In definitiva, il TAR Puglia-Bari afferma con chiarezza che l’iniziativa economica privata, pur sorretta dalla disciplina di favore della ZES, resta recessiva rispetto agli interessi pubblici primari presidiati dagli enti territoriali attraverso gli strumenti di pianificazione urbanistica e di programmazione commerciale. La ZES semplifica i procedimenti, non abroga il governo del territorio. E in questa gerarchia assiologica tra interessi — che la sentenza scolpisce con chiarezza — si coglie il significato più profondo della pronuncia: un monito a non confondere la semplificazione con la deregolazione, e a non scambiare la ZES per una zona franca dall’ordinato assetto del territorio.
Alfieri L.M. Zullino
Il presente articolo è stato redatto sulla base del testo integrale della sentenza TAR Puglia-Bari, Sez. III, n. 263/2026, pubblicata il 27 febbraio 2026, e delle fonti normative e giurisprudenziali ivi richiamate.