Sommario: 1. La ZES unica come disciplina speciale e derogatoria. — 2. Il principio di pubblicità territoriale nell’ordinamento italiano: fondamenti e manifestazioni. — 3. La disciplina ZES: il vuoto di pubblicità territoriale. — 4. La proporzionalità inversa: a maggiori deroghe, maggiori garanzie di trasparenza. — 5. I parametri del diritto dell’Unione Europea. — 6. Conclusioni e prospettive.
1. La ZES unica come disciplina speciale e derogatoria
La Zona Economica Speciale per il Mezzogiorno, istituita dal D.L. 19 settembre 2023, n. 124 (convertito con modificazioni dalla L. 13 novembre 2023, n. 162), costituisce una disciplina amministrativa speciale e derogatoria. L’art. 9 definisce la ZES come «una zona delimitata del territorio dello Stato nella quale l’esercizio di attività economiche e imprenditoriali da parte delle aziende già operative e di quelle che si insedieranno può beneficiare di speciali condizioni in relazione agli investimenti e alle attività di sviluppo d’impresa». Tale specialità si manifesta su tre piani convergenti.
Sul piano sostanziale, l’autorizzazione unica di cui all’art. 15 sostituisce «tutti i titoli abilitativi e autorizzatori, comunque denominati» (art. 14, comma 1) e la determinazione motivata conclusiva della conferenza di servizi costituisce «variante allo strumento urbanistico» e comporta la «dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento» (art. 15, comma 5). Effetti che, in regime ordinario, richiederebbero procedimenti autonomi con distinte garanzie partecipative e di pubblicità.
Sul piano procedimentale, la ricevuta di presentazione dell’istanza indica «i termini entro i quali il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento dell’istanza» (art. 15, comma 2); i termini per il rilascio delle determinazioni sono ridotti a trenta giorni (quarantacinque per le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili); e — con previsione di particolare impatto sistematico — «si considera in ogni caso acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni che non abbiano partecipato alla riunione ovvero, pur partecipandovi, non abbiano espresso la propria posizione, ovvero abbiano espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza» (art. 15, comma 4, lett. c).
Sul piano decisorio, in caso di valutazioni contrastanti tra amministrazioni che abbiano condotto a un diniego, il coordinatore della Struttura di missione può chiedere il deferimento della questione al Consiglio dei ministri «ai fini di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti» (art. 15, comma 6). Si introduce così un meccanismo di superamento politico del dissenso tecnico che non ha equivalenti nel regime ordinario dei procedimenti amministrativi.
Questa triplice compressione delle garanzie procedimentali — sostanziale, procedimentale e decisoria — definisce la ZES come un micro-ordinamento amministrativo nel quale l’efficienza e la rapidità dell’azione amministrativa prevalgono sulle garanzie ordinarie di partecipazione, contraddittorio e trasparenza.
2. Il principio di pubblicità territoriale nell’ordinamento italiano: fondamenti e manifestazioni
L’ordinamento italiano conosce da tempo il principio della pubblicità territoriale dei procedimenti amministrativi che incidono sull’assetto del territorio. Tale principio trova il suo fondamento nell’art. 1 della L. 241/1990, che eleva la «pubblicità» e la «trasparenza» a criteri generali dell’attività amministrativa, conformemente «ai principi dell’ordinamento comunitario». L’art. 8, comma 3, della medesima legge prevede che, qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale dell’avvio del procedimento non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede «mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima».
Il principio ha ricevuto attuazione in numerose discipline di settore, che hanno progressivamente delineato un diritto della collettività territoriale a essere informata dei procedimenti che incidono sul proprio spazio di vita.
In materia urbanistica, l’art. 39 del D.Lgs. 33/2013 impone la pubblicazione degli atti di governo del territorio e stabilisce che «la pubblicità degli atti […] è condizione per l’acquisizione dell’efficacia degli atti stessi». La pubblicazione non è dunque un adempimento formale, ma una condizione di efficacia giuridica: il provvedimento urbanistico non produce effetti se non è stato reso conoscibile alla comunità territoriale.
In materia paesaggistica, l’art. 139 del D.Lgs. 42/2004 prescrive che la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico sia «pubblicata per novanta giorni all’albo pretorio e depositata a disposizione del pubblico presso gli uffici dei comuni interessati» e che della proposta «è data senza indugio notizia su almeno due quotidiani diffusi nella regione interessata, nonché su un quotidiano a diffusione nazionale e sui siti informatici della regione e degli altri enti pubblici territoriali».
In materia espropriativa, l’art. 52-ter del D.P.R. 327/2001 prevede che, per le infrastrutture lineari energetiche con più di cinquanta destinatari, ogni comunicazione o avviso sia effettuato «mediante pubblico avviso da affiggere all’albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili interessati, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale o locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione».
La giurisprudenza amministrativa ha costantemente valorizzato la dimensione territoriale della pubblicità. Il TAR Lazio, sentenza n. 7351 del 2026, ha affermato — con riferimento agli impianti di telecomunicazione — che l’obbligo di pubblicità dell’istanza deve essere assolto mediante pubblicazione nell’albo pretorio online, non essendo sufficiente «la mera convocazione del Consiglio comunale». Il Consiglio di Stato, sentenza n. 4926 del 2008, ha statuito che la mera affissione all’albo dei Comuni interessati non costituisce forma idonea di pubblicità se non accompagnata dalla pubblicazione su quotidiani: «il carattere espropriativo della proprietà privata […] rendeva necessaria una forma di comunicazione notiziale che si avvicinasse più concretamente alla sfera dei privati incisi dal potere espropriativo». Il Consiglio di Stato, sentenza n. 3245 del 2008, ha precisato che lo strumento pubblicitario, per essere idoneo, «deve menzionare partitamente tutte le particelle catastali interessate dal progetto di opera pubblica e rendere possibile l’identificazione dei relativi intestatari». Il TAR Catania, sentenza n. 848 del 2025, ha ribadito che la forma di pubblicità alternativa alla comunicazione personale deve contenere «la puntuale individuazione delle particelle catastali interessate dall’intervento, al fine di consentire ai proprietari di comprendere quali terreni di loro proprietà siano oggetto del procedimento ablatorio e di poter conseguentemente partecipare al procedimento amministrativo».
Il filo conduttore di questa giurisprudenza è chiaro: la pubblicità non è un orpello formale, ma la condizione strutturale perché i soggetti incisi da un procedimento possano esercitare i propri diritti partecipativi. Essa deve essere territoriale — cioè radicata nei luoghi dove l’intervento produrrà i suoi effetti — e concreta — cioè idonea a raggiungere effettivamente i destinatari.
3. La disciplina ZES: il vuoto di pubblicità territoriale
La disciplina ZES si colloca in controtendenza rispetto a questo patrimonio normativo e giurisprudenziale. L’esame del D.L. 124/2023 rivela un’assenza pressoché totale di forme di pubblicità territoriale con riferimento ai singoli procedimenti autorizzativi.
- a) Nessuna pubblicità dell’istanza sul territorio.L’art. 15, comma 1, prevede che l’istanza di autorizzazione unica sia presentata allo S.U.D. ZES (Sportello Unico Digitale ZES) con allegata la documentazione tecnica. Nessuna disposizione impone la pubblicazione di un avviso di presentazione dell’istanza all’albo pretorio dei Comuni interessati, né su quotidiani locali, né mediante affissione sul luogo dell’intervento. Il procedimento si svolge integralmente all’interno del canale telematico dello S.U.D. ZES, senza alcuna forma di pubblicità-notizia rivolta alla comunità territoriale potenzialmente interessata.
Il confronto con la disciplina generale è impietoso. Per un intervento edilizio ordinario in zona vincolata, il proprietario confinante riceve la comunicazione di avvio del procedimento; per un’infrastruttura energetica, l’avviso è pubblicato all’albo pretorio e sui quotidiani locali; per una dichiarazione di interesse paesaggistico, la pubblicità è garantita per novanta giorni con diffusione sulla stampa. Per un progetto ZES — che può comportare la realizzazione di un impianto industriale di rilevanti dimensioni, con impatti significativi sul territorio, sul paesaggio, sulla viabilità e sulla qualità della vita delle comunità locali — nulla di tutto questo è previsto.
- b) Nessuna pubblicità del silenzio-assenso.L’art. 15, comma 2, prevede che la ricevuta dell’istanza indichi «i termini entro i quali il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento dell’istanza». Il titolo abilitativo si forma tacitamente, senza alcuna pubblicità del suo perfezionamento. Per i progetti che non richiedono VIA — e che costituiscono la maggioranza dei procedimenti ZES — un’autorizzazione unica che sostituisce tutti i titoli abilitativi, inclusi quelli paesaggistici e urbanistici, può consolidarsi senza che la comunità territoriale ne abbia mai avuto notizia.
È questa, forse, l’anomalia più profonda. La comunità che subirà gli effetti dell’intervento — i residenti, i proprietari confinanti, le associazioni di tutela ambientale, le imprese concorrenti — può trovarsi di fronte al fatto compiuto senza aver mai avuto la possibilità di conoscere l’esistenza del procedimento. Il silenzio-assenso, che già nell’ordinamento generale solleva riserve quanto alla sua compatibilità con il principio di trasparenza, nella disciplina ZES opera in un contesto di assoluta opacità territoriale.
- c) Il portale web e lo S.U.D. ZES non sono sufficienti.L’art. 12 del D.L. 124/2023 istituisce il portale web della ZES unica, che «fornisce tutte le informazioni sui benefici riconosciuti alle imprese nella ZES unica e garantisce l’accesso allo sportello unico digitale ZES». L’art. 5 prevede la pubblicazione dei dati di programmazione e avanzamento su OpenCoesione. Si tratta di strumenti di trasparenza aggregatae generale, non di pubblicità dei singoli procedimenti. Il portale informa il pubblico che esiste una ZES e quali benefici essa offra, ma non dove e quando un’impresa abbia presentato un’istanza per realizzare un determinato impianto in un determinato Comune.
La giurisprudenza amministrativa ha già chiarito che la mera esistenza di un sito web istituzionale non esaurisce gli obblighi di pubblicità quando sono in gioco interessi territoriali qualificati. Il Consiglio di Stato, sentenza n. 4926 del 2008, ha affermato che una forma di comunicazione idonea deve «avvicinarsi più concretamente alla sfera dei privati incisi dal potere». Un portale web generico, per quanto tecnologicamente avanzato, non soddisfa questo standard: presuppone che il cittadino consulti proattivamente il sito, e ciò richiede che il cittadino sappia già che esiste un procedimento che lo riguarda.
4. La proporzionalità inversa: a maggiori deroghe, maggiori garanzie di trasparenza
Il dato più significativo, sul piano dei principi, è il seguente: la disciplina ZES non si limita a non prevedere forme di pubblicità territoriale. Essa elimina le garanzie che l’ordinamento generale appresta in via ordinaria (provvedimenti espressi, termini più ampi, dissenso costruttivo delle amministrazioni preposte agli interessi sensibili) senza sostituirle con forme alternative di trasparenza.
Il principio che dovrebbe governare la materia è quello che può definirsi di proporzionalità inversa: quanto più il legislatore comprime le garanzie procedimentali ordinarie in nome della semplificazione e dell’accelerazione, tanto più deve rafforzare le garanzie di pubblicità e trasparenza. Questo principio discende direttamente dall’art. 97 Cost., che vincola l’organizzazione dei pubblici uffici al rispetto del «buon andamento» e dell’«imparzialità»: la semplificazione serve il buon andamento, ma la trasparenza serve l’imparzialità, e la compressione della seconda in nome del primo è costituzionalmente tollerabile solo se compensata da un rafforzamento di altre forme di controllo diffuso sull’azione amministrativa.
Nella disciplina ZES questo bilanciamento non è stato operato. Il legislatore ha:
– eliminato la necessità di provvedimenti espressi (silenzio-assenso generalizzato);
– ridotto i termini procedimentali a trenta-quarantacinque giorni;
– superato il dissenso delle amministrazioni preposte agli interessi sensibili (assenso tacito in conferenza di servizi);
– introdotto un meccanismo di superamento politico dei dinieghi (deferimento al Consiglio dei ministri).
Ma non ha previsto alcun corrispondente rafforzamento degli strumenti di pubblicità territoriale: nessun avviso all’albo pretorio, nessuna pubblicazione su quotidiani locali, nessuna affissione sul luogo dell’intervento, nessuna comunicazione ai proprietari confinanti, nessuna notizia alla comunità territoriale.
L’effetto è un deficit di trasparenza strutturale: la comunità che subirà gli impatti dell’intervento è esclusa a priori dalla possibilità di partecipare al procedimento, non perché il legislatore abbia valutato e ponderato i suoi interessi, ma semplicemente perché il legislatore non ha previsto alcun meccanismo per informarla.
5. I parametri del diritto dell’Unione Europea
L’assenza di forme di pubblicità territoriale nella disciplina ZES assume rilievo anche sul piano del diritto dell’Unione Europea, sotto molteplici profili.
- a) La Convenzione di Aarhus e la Direttiva 2011/92/UE.La Convenzione di Aarhus, ratificata dall’Unione Europea e dall’Italia (L. 108/2001), impone all’art. 6 che il pubblico sia informato «in modo efficace e tempestivo» all’inizio del processo decisionale ambientale, «quando tutte le opzioni e soluzioni sono ancora possibili e il pubblico può esercitare una reale influenza». La Corte di Giustizia UE, sentenza C-535/18 del 7 novembre 2019, ha affermato che «il principio di effettività impone che le autorità competenti si assicurino che i canali di informazione utilizzati per la partecipazione del pubblico siano ragionevolmente idonei a raggiungere i membri del pubblico interessato, non essendo sufficiente una qualsiasi comunicazione formale». La Corte di Giustizia UE, sentenza C-243/15 del 16 aprile 2015, ha precisato che l’art. 11 della Direttiva 2011/92/UE — interpretato alla luce della Convenzione di Aarhus — impone di garantire al pubblico interessato «un ampio accesso alla giustizia» e che una normativa nazionale che nega ai soggetti qualificabili come «pubblico interessato» il diritto di ricorrere avverso decisioni amministrative rilevanti in materia ambientale viola tale disposizione. La Corte di Giustizia UE, sentenza C-243/15 del 8 novembre 2016, ha ribadito che l’art. 6, paragrafo 1, lettera b), della Convenzione di Aarhus conferisce alle organizzazioni ambientaliste il diritto di partecipare ai procedimenti decisionali relativi a progetti che possono avere effetti sull’ambiente e che gli Stati membri devono garantire la tutela giurisdizionale effettiva di tale diritto.
La disciplina ZES, che concentra tutte le informazioni in canali telematici senza forme di pubblicità sul territorio, rischia di non soddisfare lo standard di «ragionevole idoneità» imposto dalla Corte di Giustizia. Il cittadino che risiede nel Comune dove sorgerà l’impianto ZES non ha alcuno strumento per venire a conoscenza del procedimento, se non quello — del tutto eventuale — di consultare periodicamente il portale web della ZES unica nella speranza di trovarvi un avviso che la legge non richiede neppure di pubblicare.
- b) Il diritto a una buona amministrazione.L’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea sancisce il diritto a una buona amministrazione, che include l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni e il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda. La Corte di Giustizia UE, sentenza C-321/2025 dell’8 maggio 2025, ha affermato che le garanzie di prevenzione dei conflitti di interesse — e, più in generale, le garanzie di obiettività e imparzialità dell’azione amministrativa — devono applicarsi a tutte le fasi dell’assolvimento dei compiti affidati dalle direttive ambientali. La trasparenza dei procedimenti costituisce, in questa prospettiva, una garanzia oggettiva di imparzialità: solo la conoscibilità pubblica degli atti e delle determinazioni consente di escludere «qualsiasi legittimo dubbio» di parzialità.
- c) La direttiva servizi 2006/123/CE.L’art. 13 della Direttiva Servizi, pur non direttamente applicabile a tutti i procedimenti ZES, esprime un principio di portata generale: le procedure di autorizzazione devono essere «chiare, rese pubbliche preventivamente e tali da garantire ai richiedenti che la loro domanda sarà trattata con obiettività e imparzialità». La pubblicità preventiva non è concepita come onere per l’amministrazione, ma come garanzia per il cittadino: solo la conoscibilità ex antedelle regole e dei procedimenti consente di verificare che l’amministrazione agisca con obiettività e imparzialità.
- d) Il principio di proporzionalità.L’art. 5 TUE eleva la proporzionalità a principio generale del diritto dell’Unione. Una disciplina nazionale che comprime le garanzie procedimentali ordinarie senza prevedere misure compensative di trasparenza viola tale principio, perché il sacrificio imposto ai diritti di partecipazione e informazione dei cittadini non è limitato al minimo necessario per il raggiungimento dell’obiettivo di semplificazione.
6. Conclusioni e prospettive
La disciplina della ZES unica presenta un’anomalia di sistema che la colloca in tensione con i principi fondamentali dell’ordinamento italiano ed europeo in materia di trasparenza amministrativa.
L’anomalia non risiede nell’aver previsto meccanismi di semplificazione e accelerazione procedimentale — obiettivi legittimi e, nel contesto del Mezzogiorno, anche auspicabili. Risiede nell’averlo fatto nel vuoto di pubblicità territoriale: come se la compressione delle garanzie procedimentali non richiedesse alcun contrappeso in termini di trasparenza, e come se la comunità territoriale potesse essere esclusa a priori dalla conoscenza di procedimenti destinati a incidere profondamente sul suo spazio di vita.
La giurisprudenza della Corte di Giustizia, con particolare riferimento alla sentenza C-535/18, offre un parametro chiaro: i canali di informazione devono essere «ragionevolmente idonei a raggiungere i membri del pubblico interessato, non essendo sufficiente una qualsiasi comunicazione formale». Un portale web e uno sportello telematico, per quanto tecnologicamente avanzati, non sono ragionevolmente idonei a raggiungere il cittadino che non sa di dover essere raggiunto.
La via per far valere questa incompatibilità passa, sul piano processuale, attraverso i meccanismi già esaminati nella precedente analisi: il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE, previa sollecitazione al giudice amministrativo adito in sede di impugnazione di un’autorizzazione unica ZES; o, in alternativa, la questione di legittimità costituzionale per violazione dell’art. 117, comma 1, Cost., in relazione agli artt. 6 e 11 della Direttiva 2011/92/UE e all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea quali norme interposte.
Sul piano delle policy, la soluzione è semplice e non richiederebbe alcun aggravio procedimentale significativo: l’introduzione, nella disciplina ZES, di un obbligo di pubblicazione dell’avviso di presentazione dell’istanza all’albo pretorio online dei Comuni interessati e su almeno un quotidiano a diffusione regionale, sul modello di quanto già previsto dall’art. 52-ter del D.P.R. 327/2001 per le infrastrutture energetiche e dall’art. 139 del D.Lgs. 42/2004 per i vincoli paesaggistici. Si tratterebbe di un adempimento a costo pressoché nullo, che restituirebbe alla disciplina ZES quel minimo di trasparenza territoriale che la renderebbe compatibile con i principi costituzionali ed europei.
Fino a quando tale modifica non interverrà, la disciplina ZES resterà esposta al rischio di una declaratoria di incompatibilità con il diritto dell’Unione, con ciò vanificando ex post proprio quell’obiettivo di semplificazione e accelerazione che il legislatore ha inteso perseguire.
Alfieri L. M. Zullino