NOTA A COMMENTO

Consiglio di Stato, Sezione Quarta – N.6254/2026 pubblicata il 03.08.2026

Il valore cogente del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale e la sua prevalenza sulla disciplina di promozione delle fonti rinnovabili: un equilibrio confermato dalla verificazione giudiziale

1. Premessa: i termini della controversia

La sentenza in commento – resa dal Consiglio di Stato, Sezione Quarta, all’esito dell’udienza pubblica del 4 giugno 2026 – si inserisce nel solco di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato in materia di bilanciamento tra l’interesse pubblico alla diffusione degli impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili (FER) e l’interesse, di pari rango costituzionale, alla tutela del paesaggio.

La vicenda trae origine dal diniego opposto dalla Provincia di Brindisi al rilascio del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR) per la realizzazione di un impianto fotovoltaico da 5,50 MW in località “Fattoria Solare Polidoro”. Il diniego era stato confermato in primo grado dal TAR Puglia-Lecce (sent. n. 184/2023), che aveva ritenuto legittime le valutazioni di incompatibilità paesaggistica, ambientale e agricola espresse dalle amministrazioni competenti in sede di conferenza di servizi.

Con l’appello, la società proponente aveva censurato la sentenza di primo grado sotto tre profili: (i) l’erronea interpretazione dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021, assumendo che il TAR avesse avallato un automatismo preclusivo vietato dalla legge; (ii) i vizi di istruttoria e motivazione che avrebbero inficiato i pareri negativi resi dagli enti coinvolti; (iii) l’erronea qualificazione delle determinazioni amministrative come espressione di discrezionalità tecnica insindacabile.

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello, confermando la sentenza di primo grado con una motivazione che si segnala per il rilievo attribuito – anche sul piano probatorio – alla verificazione tecnica disposta in corso di causa, i cui esiti hanno corroborato in punto di fatto le valutazioni già espresse dalle amministrazioni resistenti.

2. Il nucleo della decisione: l’art. 145, comma 3, del Codice dei beni culturali e del paesaggio come norma costituzionale interposta

Il passaggio centrale della sentenza – e quello di maggiore interesse per il commento – è costituito dallo scrutinio del terzo motivo di appello, con il quale la ricorrente aveva sostenuto che il TAR avrebbe erroneamente ricondotto le determinazioni amministrative all’ambito della discrezionalità tecnica insindacabile, senza rilevare i macroscopici errori di fatto e il travisamento che, a suo dire, le avrebbero inficiate.

Nel respingere la censura, il Consiglio di Stato opera una ricostruzione sistematica del rapporto tra disciplina di promozione delle FER e disciplina di tutela del paesaggio, il cui perno è costituito dall’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004. La norma – come noto – stabilisce che «le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici».

La portata precettiva della disposizione è stata oggetto di una progressiva opera di affinamento da parte della Corte Costituzionale, che con la sentenza n. 11 del 2016 ha qualificato l’art. 145, comma 3, come «norma costituzionale interposta» rispetto all’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., affermando che il codice dei beni culturali e del paesaggio «definisce, con efficacia vincolante anche per le regioni, i rapporti tra le prescrizioni del piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere urbanistico ed edilizio […] secondo un modello di prevalenza delle prime, non alterabile ad opera della legislazione regionale».

Tale principio è stato ulteriormente sviluppato dalle successive pronunce della Consulta, che hanno progressivamente precisato l’estensione del vincolo di prevalenza. Con la sentenza n. 261 del 2021, la Corte ha chiarito che «al legislatore regionale è impedito adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto». Con la sentenza n. 192 del 2022 – che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione della legge regionale pugliese sul Piano Casa proprio per contrasto con le prescrizioni del PPTR – la Corte ha altresì ribadito che il principio di prevalenza «intende garantire l’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica, valore imprescindibile e pertanto non derogabile dal legislatore regionale».

È significativo che la sentenza in commento si richiami espressamente a questo consolidato orientamento, affermando che «il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale della Regione Puglia conserva piena efficacia conformativa e continua a costituire il parametro di riferimento per la valutazione della compatibilità paesaggistica degli interventi, anche quando questi siano destinati alla produzione di energia da fonti rinnovabili».

3. Il bilanciamento tra FER e paesaggio: nessuna prevalenza aprioristica dell’interesse energetico

Uno dei profili più rilevanti della sentenza attiene al rapporto tra il d.lgs. n. 199/2021 e la disciplina paesaggistica. L’appellante aveva sostenuto che l’art. 20, comma 7, del d.lgs. n. 199/2021 – nel vietare che la sola mancata inclusione di un’area tra quelle idonee costituisca motivo ostativo all’installazione di impianti FER – imponesse una valutazione caso per caso delle caratteristiche del singolo intervento, e che il diniego provinciale avesse invece introdotto un automatismo preclusivo.

Il Consiglio di Stato respinge l’assunto con un’argomentazione che merita di essere segnalata per la sua chiarezza ricostruttiva. Il Collegio osserva che l’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021 «non introduce alcuna generalizzata prevalenza dell’interesse energetico su quello paesaggistico», limitandosi a prevedere, per i soli impianti localizzati in aree qualificate come idonee, un diverso regime procedimentale del parere dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica. Da tali disposizioni – prosegue la sentenza – «non può desumersi alcuna abrogazione, neppure implicita, della disciplina sostanziale contenuta nei piani paesaggistici regionali».

Questa lettura è coerente con la giurisprudenza amministrativa che, già prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 199/2021, aveva affermato la prevalenza del PPTR sulle Linee Guida nazionali in materia di FER. Il TAR Puglia-Bari, con la sentenza n. 676 del 2021, aveva statuito che «il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) Puglia […] prevale sulle Linee guida nazionali e regionali concernenti l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili». Nello stesso senso, la sentenza n. 1187 del 2021 aveva affermato «l’assoluta prevalenza delle previsioni contenute nei piani paesaggistici su qualsiasi altra disciplina pianificatoria e di settore».

La sentenza in commento si inserisce dunque in un quadro giurisprudenziale che non conosce incertezze: la promozione delle FER costituisce certamente un obiettivo di interesse nazionale ed eurounitario, ma tale finalità non comporta il venir meno delle esigenze di tutela del paesaggio, che continuano a trovare fondamento negli artt. 9 e 117 della Costituzione e nel Codice dei beni culturali e del paesaggio.

4. Il ruolo della verificazione giudiziale: dalla censura di “istruttoria apparente” alla conferma tecnica della legittimità del diniego

Un elemento di particolare interesse della sentenza è costituito dal rilievo assegnato alla verificazione disposta dal Collegio con ordinanza n. 985 del 7 febbraio 2025. L’appellante aveva diffusamente censurato i pareri negativi resi dagli enti coinvolti, qualificandoli come frutto di un’istruttoria «soltanto apparente», basata su presupposti fattuali inesatti e, in taluni casi, addirittura riferibili a un diverso progetto presentato da altro operatore economico.

Il Consiglio di Stato, nel respingere tali doglianze, valorizza in modo decisivo le risultanze della verificazione, la quale ha accertato:

• che l’intervento interferisce con il buffer del bene paesaggistico «Fosso Canale», in contrasto con le prescrizioni del PPTR;
• che l’indice di pressione cumulativa dell’area raggiunge il 14,32%, ampiamente superiore alla soglia del 3% individuata dalla disciplina regionale;
• che il progetto non consente una reale integrazione tra produzione energetica e attività agricola, non potendo qualificarsi come impianto agrivoltaico in senso proprio;
• che la localizzazione dell’impianto determina un’alterazione della trama agraria storica e della continuità ecologica.

La verificazione assume così un duplice ruolo: da un lato, sul piano probatorio, conferma la fondatezza tecnico-scientifica delle valutazioni amministrative, smentendo la tesi dell’istruttoria apparente; dall’altro, sul piano processuale, delimita il perimetro del sindacato giurisdizionale, precludendo al giudice – in assenza di manifesta illogicità o travisamento – di sostituire il proprio apprezzamento a quello, legittimamente formato, dell’Amministrazione.

5. La motivazione plurima come tecnica di blindatura del provvedimento

Un ulteriore aspetto meritevole di attenzione è il rilievo che la sentenza attribuisce alla struttura plurima della motivazione del diniego. Il Consiglio di Stato sottolinea come il provvedimento impugnato non si fondasse sulla sola circostanza che l’area non rientrasse tra quelle qualificate come idonee ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021, bensì su «una pluralità di autonome valutazioni di incompatibilità paesaggistica, ambientale e agricola, ciascuna delle quali è stata ritenuta idonea, di per sé sola, a sorreggere il provvedimento».

Tale circostanza produce un duplice effetto: sul piano sostanziale, esclude che il diniego possa qualificarsi come frutto di un automatismo preclusivo, integrando invece l’esito di una valutazione concreta e articolata; sul piano processuale, rende inidonee le censure dell’appellante a scalfire la legittimità del provvedimento, secondo il consolidato principio per cui, in presenza di una motivazione plurima, la legittimità anche di una sola delle rationes decidendi è sufficiente a sorreggere l’atto.

6. La valutazione degli impatti cumulativi come autonomo motivo di diniego: il superamento dell’indice di pressione cumulativa

Tra le rationes decidendi che sorreggono il diniego, un rilievo del tutto autonomo e decisivo assume la valutazione degli impatti cumulativi, che la sentenza in commento valorizza in modo particolarmente significativo anche grazie agli esiti della verificazione giudiziale.

6.1. Il fondamento normativo e giurisprudenziale. La valutazione degli effetti cumulativi trova il proprio fondamento nell’Allegato VII alla Parte II del d.lgs. n. 152/2006, che alla lettera e) richiede la «valutazione degli impatti cumulativi generati dal progetto con altri progetti esistenti e/o approvati». Il previgente art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 – oggi trasfuso nell’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 190/2024 – ha poi rimesso alle Regioni il compito di disciplinare «l’effetto cumulo derivante dalla realizzazione di più impianti, della medesima tipologia e contesto territoriale» e di stabilire «regole per contrastare l’artato frazionamento dell’intervento».

La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente delineato i contorni di tale valutazione. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4000 del 2021, ha chiarito che le direttive regionali sugli impatti cumulativi costituiscono un «atto di indirizzo politico-amministrativo» che deve essere l’esito di un’istruttoria esaustiva, non potendo l’ARPA esprimere autonomamente valutazioni cumulative in assenza di preventive direttive regionali.

Quanto all’ampiezza oggettiva della valutazione, la sentenza n. 11285 del 2023 del Consiglio di Stato ha statuito che essa «deve esser fatta con riguardo alla situazione dell’epoca» e deve riferirsi «a tutti gli impianti che in quel momento erano stati autorizzati e quindi erano realizzabili», non solo a quelli già materialmente esistenti. Nello stesso senso, il TAR Sardegna, con la sentenza n. 433 del 2026, ha precisato che la valutazione cumulativa «non si limita ai soli progetti già esistenti o definitivamente approvati, ma può legittimamente considerare anche i progetti in avanzato stato dell’iter autorizzativo o in istruttoria, quali indicatori del contesto territoriale e della pressione cumulativa complessiva sull’area interessata».

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7400 del 2024, ha ulteriormente precisato che «la presenza di numerosi impianti eolici già installati in una determinata area, con conseguente parziale degrado paesaggistico della zona interessata, non impedisce di negare la VIA per l’installazione di ulteriori impianti, costituendo tale diniego legittimo esercizio del potere amministrativo volto a impedire un degrado ulteriore del territorio». È il fenomeno del cosiddetto «effetto selva», che – come rilevato dal TAR Basilicata nella sentenza n. 172 del 2024 – esclude anche l’applicabilità del principio del dissenso costruttivo, non essendo «configurabili modifiche progettuali idonee a superare il diniego» fondato sulla saturazione territoriale.

6.2. L’indice di pressione cumulativa nel caso di specie. Nella vicenda oggetto d’esame, la verificazione disposta dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 985/2025 ha accertato che l’indice di pressione cumulativa dell’area interessata raggiungeva il 14,32%, valore drammaticamente superiore alla soglia del 3% individuata dalla disciplina regionale quale parametro di sostenibilità territoriale. La verificazione ha altresì dato atto dell’«elevato livello di antropizzazione energetica già presente nel territorio provinciale, caratterizzato da un rilevante numero di impianti autorizzati o in corso di autorizzazione, con conseguente significativa riduzione del suolo agricolo disponibile».

Tale accertamento tecnico – imparziale perché disposto dal Collegio e non dall’Amministrazione – assume un duplice rilievo: sul piano sostanziale, integra un’autonoma ragione di diniego, non superabile mediante modifiche progettuali puntuali, poiché attiene alla saturazione complessiva del territorio e non alle caratteristiche del singolo impianto; sul piano processuale, conferma ex post la correttezza dell’istruttoria amministrativa, smentendo la tesi dell’appellante secondo cui i pareri negativi sarebbero stati frutto di un’istruttoria «soltanto apparente».

6.3. Il coordinamento con la disciplina delle aree idonee. La sentenza in commento offre anche l’occasione per chiarire il rapporto tra la valutazione cumulativa e la disciplina delle aree idonee di cui al nuovo art. 11-bis del d.lgs. n. 190/2024. La norma, nel fissare al 3% della SAU il limite massimo di aree agricole qualificabili come idonee a livello regionale (comma 4, lettera g), recepisce a livello legislativo proprio il criterio della soglia di sostenibilità cumulativa. Il superamento di tale soglia – come accertato nel caso di specie – non solo legittima il diniego del singolo impianto, ma impone all’Amministrazione di considerare il territorio come sostanzialmente saturo, in coerenza con il principio per cui «la somma degli impatti dei singoli parchi eolici risulta insostenibile e la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile non essere più ecocompatibile» (così il Consiglio di Stato n. 7400/2024).

6.4. Limiti alla potestà regionale in materia di valutazione cumulativa. La giurisprudenza ha peraltro posto limiti precisi alla potestà regionale in subiecta materia. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2392 del 2024, ha chiarito che le Regioni non possono «introdurre adempimenti documentali e istruttori diversi o aggiuntivi rispetto a quelli previsti dalla normativa statale», né estendere la valutazione cumulativa «agli impatti teorici con progetti ancora in corso di autorizzazione, la cui considerazione su scala vasta è propria del livello pianificatorio». Tali limiti, tuttavia, non sono stati violati nel caso di specie, in cui la valutazione cumulativa si è basata su impianti già autorizzati o in avanzato stato istruttorio, e ha trovato puntuale conferma nella verificazione giudiziale.

7. L’onere motivazionale nei pareri paesaggistici: la specificità delle prescrizioni violate

La sentenza in commento si sofferma altresì – seppure in modo implicito – sul tema dell’onere motivazionale gravante sulle amministrazioni che esprimono valutazioni di incompatibilità paesaggistica. Sotto questo profilo, la pronuncia si distingue da taluni arresti della giurisprudenza amministrativa che hanno annullato dinieghi fondati su formule stereotipate.

Il TAR Puglia-Bari, con la sentenza n. 939 del 2023, aveva ad esempio accolto il ricorso avverso un diniego di autorizzazione unica rilevando che l’amministrazione non aveva indicato «in modo chiaro e puntuale la prescrizione contenuta nella norma tecnica che ne impedisce la realizzazione». Nel caso di specie, invece, i pareri negativi risultavano ancorati a specifiche prescrizioni del PPTR – relative alle componenti idrogeomorfologiche, ecosistemiche e alla trama agraria storica – e a puntuali accertamenti istruttori, confermati in sede di verificazione. La motivazione del diniego supera dunque il vaglio di specificità richiesto dalla giurisprudenza.

8. Il divieto di frammentazione dell’opera ai fini della valutazione di compatibilità

Merita infine di essere segnalato il passaggio in cui il Consiglio di Stato afferma che «l’opera deve essere valutata nella sua interezza — comprendendo impianto, opere di connessione e infrastrutture accessorie — senza artificiose frammentazioni suscettibili di alterarne la reale incidenza sul territorio». Tale affermazione si pone in linea con il principio, elaborato dalla giurisprudenza amministrativa in materia di VIA, secondo cui la valutazione di impatto ambientale – e, per estensione, la valutazione di compatibilità paesaggistica – deve avere ad oggetto l’intero progetto nella sua unitarietà funzionale, non essendo consentito al proponente di frazionare artificiosamente l’intervento per eludere le soglie di rilevanza o per minimizzarne l’impatto sul territorio.

La giurisprudenza ha inoltre precisato, con la sentenza del Consiglio di Stato n. 1481 del 2026, che «in mancanza della dimostrazione di un concreto pregiudizio o della violazione o elusione di norme di legge, deve escludersi la configurabilità di una fattispecie di artato frazionamento di un impianto unitario». Il principio opera dunque in entrambe le direzioni: vieta all’Amministrazione di valutare l’opera in modo atomistico, ma impedisce anche al proponente di sottrarre porzioni dell’intervento alla valutazione complessiva.

9. Conclusioni

La sentenza in commento si colloca nel solco di un orientamento giurisprudenziale che, a partire dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 11/2016, ha progressivamente consolidato il principio della prevalenza gerarchica del piano paesaggistico su ogni altra pianificazione di settore, ivi compresa quella in materia di fonti energetiche rinnovabili.

Essa conferma che l’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 costituisce una norma di chiusura del sistema, idonea a risolvere i conflitti tra discipline settoriali nel senso della prevalenza della tutela paesaggistica, la quale non può essere degradata a interesse recessivo nemmeno a fronte di interventi qualificati dalla legge come opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti.

La pronuncia si segnala, altresì, per l’uso incisivo della verificazione giudiziale, che ha consentito al Collegio di superare le censure di difetto istruttorio mediante un accertamento tecnico imparziale, i cui esiti hanno integralmente confermato la correttezza delle valutazioni amministrative. Si tratta di un modello processuale che, in controversie connotate da un elevato tasso di tecnicismo, si rivela particolarmente efficace nel contemperare l’ampiezza del sindacato giurisdizionale con il rispetto della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione.

Sotto lo specifico profilo della valutazione cumulativa, la sentenza in commento offre un contributo di particolare rilievo sistematico: l’indice di pressione cumulativa del 14,32% – accertato in sede di verificazione e quintuplo rispetto alla soglia regionale del 3% – non rappresenta soltanto un dato quantitativo, ma integra un’autonoma ragione di diniego che prescinde dalle caratteristiche del singolo impianto e che, in quanto attestante la saturazione sostanziale del territorio, non è superabile mediante modifiche progettuali puntuali. La decisione si allinea così a quell’orientamento – già affermato dal Consiglio di Stato n. 7400/2024 e dal TAR Basilicata n. 172/2024 – secondo cui il superamento della soglia di sostenibilità cumulativa preclude in radice l’accoglimento dell’istanza, senza che possa invocarsi il principio del dissenso costruttivo né l’obbligo di indicare prescrizioni o modifiche progettuali che consentano di superare il diniego.

Nota a commento di Alfieri L.M. Zullino