Nota a sentenza
Corte d’Appello di Milano, sezione specializzata in materia di impresa, ordinanza 9 settembre 2026, R.G. nn. 2326/2026 e 2327/2026
ILVA s.p.a. in amministrazione straordinaria e altri c. cittadini, Regione Puglia e altri
Tutela della salute e dell’ambiente – stabilimento siderurgico di interesse strategico nazionale – amianto e polveri sottili – autorizzazione integrata ambientale – valutazione complessiva del rischio sanitario – continuità produttiva, occupazione e decarbonizzazione.
1. Premessa e oggetto della nota
L’ordinanza in commento si colloca nel contesto della lunga vicenda giudiziaria e amministrativa relativa allo stabilimento siderurgico di Taranto. Il provvedimento conferma, nella fase considerata, la sospensione dell’attività produttiva dell’area a caldo disposta dalla Corte d’Appello con decreto n. 425/2026, ritenendo prevalenti le esigenze di tutela della salute e dell’ambiente rispetto alle conseguenze economiche e industriali prospettate dalle società.
La presente nota tralascia i profili relativi all’ammissibilità dell’istanza, alla natura del provvedimento e ai limiti processuali del subprocedimento, per concentrarsi sulla dimensione sostanziale della decisione: la qualificazione del rischio sanitario, il significato dell’AIA, il ruolo del principio di precauzione, la posizione dell’amianto e delle polveri sottili, nonché il rapporto tra continuità produttiva, occupazione, investimenti pubblici e decarbonizzazione.
Il punto di fondo è se la titolarità di un’AIA e il rispetto dei valori limite ivi indicati siano sufficienti a legittimare la prosecuzione dell’attività quando emergano rischi sanitari complessivi, anche derivanti da sostanze non considerate nell’originario procedimento autorizzativo, e quando la prosecuzione del ciclo produttivo tradizionale non sia accompagnata da tempi certi e ravvicinati di adeguamento o trasformazione.
2. Il quadro europeo: dall’autorizzazione formale alla valutazione effettiva del rischio
Il parametro centrale della vicenda è rappresentato dalla sentenza della Corte di giustizia del 25 giugno 2024, resa nella causa C-626/22, relativa proprio allo stabilimento siderurgico di Taranto. La Corte ha affermato che la direttiva 2010/75/UE sulle emissioni industriali impone che, nel procedimento di rilascio o di riesame dell’autorizzazione, siano previamente valutati gli impatti dell’attività tanto sull’ambiente quanto sulla salute umana.
La pronuncia europea esclude una concezione meramente formale dell’autorizzazione. Non è sufficiente che l’impianto disponga di un titolo amministrativo o che rispetti i parametri in esso indicati, se il procedimento autorizzativo non ha considerato tutte le emissioni scientificamente note come nocive che possono derivare dall’attività. L’autorità deve prendere in esame, oltre alle sostanze prevedibili in ragione della tipologia industriale, anche quelle non valutate nell’autorizzazione iniziale, purché non abbiano effetti trascurabili sull’ambiente o sulla salute.
La Corte di giustizia ha richiamato, in tale prospettiva, il collegamento tra la direttiva 2010/75/UE, l’art. 191 TFUE e gli artt. 35 e 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. L’autorizzazione ambientale non è quindi un atto statico di legittimazione dell’attività, ma uno strumento dinamico di prevenzione e riduzione integrata dell’inquinamento, destinato a essere riesaminato alla luce dell’evoluzione delle conoscenze scientifiche e della concreta esposizione della popolazione.
La sentenza europea ha inoltre ritenuto incompatibile con la direttiva una disciplina nazionale che consenta proroghe ripetute dei termini di adeguamento quando siano stati individuati pericoli gravi e rilevanti per l’ambiente e la salute umana. In tali condizioni, la prosecuzione dell’attività non può essere indefinitamente affidata a un sistema di successive proroghe, monitoraggi o rinvii. La tutela deve essere effettiva e tempestiva.
Il principio è particolarmente rilevante nel caso esaminato dalla Corte milanese: il rischio non viene desunto dalla sola violazione di un valore limite, ma dalla possibile inadeguatezza dell’intero assetto autorizzativo rispetto alla pluralità delle emissioni, alla loro combinazione e agli effetti sanitari osservati nel territorio.
Corte di Giustizia dell’Unione europea, sentenza n. 542 del 25 giugno 2024
3. Il significato sostanziale dell’AIA
L’AIA ha la funzione di assicurare un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso. L’art. 29-sexies del d.lgs. n. 152/2006 stabilisce che l’autorizzazione deve includere tutte le misure necessarie a tale finalità e deve fissare valori limite per le sostanze inquinanti che possono essere emesse dall’installazione in quantità significativa, considerando la natura degli inquinanti e la loro potenzialità di trasferimento da una matrice ambientale all’altra.
La norma non costruisce l’AIA come una soglia di immunità dell’impresa. Il fatto che l’esercizio avvenga entro i valori autorizzati costituisce un elemento rilevante, ma non esaurisce la verifica di compatibilità dell’attività con la salute e l’ambiente. L’autorizzazione deve infatti garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso e deve fondarsi sulle migliori tecniche disponibili, tenendo conto delle caratteristiche dell’impianto, della sua ubicazione e delle condizioni locali.
Il riferimento all’ambiente nel suo complesso impedisce di frammentare la valutazione. Non è sufficiente esaminare separatamente il singolo camino, la singola sostanza o il singolo valore medio, se l’impatto complessivo dell’installazione produce un rischio sanitario non adeguatamente considerato. La valutazione deve comprendere le emissioni convogliate e diffuse, le diverse matrici ambientali, gli effetti cumulativi e la specifica vulnerabilità della popolazione esposta.
La disciplina dell’AIA contempla inoltre espressamente le condizioni diverse dal normale esercizio, comprese le fasi di avvio e arresto, le emissioni fuggitive, i malfunzionamenti e l’arresto definitivo dell’installazione. Ciò conferma che l’ordinamento considera l’esercizio industriale come un ciclo complesso, nel quale anche le modalità di fermata, manutenzione e dismissione devono essere governate da prescrizioni ambientali e di sicurezza.
L’art. 29-sexies prevede altresì che l’AIA contenga requisiti di controllo delle emissioni, metodologie e frequenze di misurazione, condizioni per valutare la conformità e obblighi di comunicazione. Il monitoraggio è dunque uno strumento di verifica e di aggiornamento, non un sostituto della prevenzione. Un sistema di controllo continuativo non rende lecita un’attività che, alla luce dei dati acquisiti, risulti strutturalmente incompatibile con la tutela della salute.
Art. 29-sexies d.lgs. n. 152/2006
La Cassazione ha sottolineato che le prescrizioni tecniche e i protocolli incorporati nell’AIA assumono natura vincolante e sono funzionali alla gestione del rischio ambientale. Ne deriva, sul piano sistematico, che la conformità deve essere verificata non soltanto rispetto ai valori numerici, ma anche rispetto alla complessiva osservanza delle misure di prevenzione, controllo e manutenzione previste dal titolo autorizzativo.
Cassazione civile, Sez. II, ordinanza n. 8209 del 26 marzo 2024
4. Il superamento della logica del solo valore limite
Uno dei passaggi più importanti della decisione riguarda il rapporto tra valori limite e rischio sanitario. Le società avevano sostenuto che l’attività fosse soggetta alle prescrizioni dell’AIA 2025 e che le emissioni risultassero contenute entro i limiti di legge. La Corte considera tale argomento non sufficiente, perché già disatteso, almeno in parte, dal decreto di merito che aveva ritenuto inadeguato l’assetto autorizzativo.
Il problema non è soltanto stabilire se una determinata emissione abbia superato la soglia autorizzata, ma verificare se le soglie siano state fissate sulla base di una valutazione completa e aggiornata del rischio. Un limite numerico può svolgere funzione protettiva soltanto se è riferito alla sostanza pertinente, alla modalità emissiva effettiva, alla durata dell’esposizione e alla specifica situazione ambientale e sanitaria del territorio.
La sentenza della Corte di giustizia ha evidenziato che le autorizzazioni precedenti non avevano considerato adeguatamente alcune sostanze, tra cui PM2,5, PM10, rame, mercurio e naftalene provenienti anche da fonti diffuse. In questa prospettiva, il rispetto di limiti riferiti ad altri parametri non è idoneo, da solo, a escludere il rischio derivante dalle sostanze non considerate.
Il ragionamento della Corte milanese è quindi costruito su una distinzione tra conformità formale e adeguatezza sostanziale dell’autorizzazione. La prima attiene al rispetto delle prescrizioni esistenti; la seconda riguarda la capacità dell’AIA di rappresentare e governare il rischio effettivo. Se la prescrizione è incompleta perché non considera una sostanza nociva o non impone misure adeguate per una fonte emissiva rilevante, il suo rispetto non può chiudere la valutazione giudiziale.
Tale impostazione deve essere coordinata con l’orientamento secondo cui il rispetto dei limiti normativi normalmente costituisce un elemento forte a favore dell’assenza di pericolo. La Cassazione civile ha infatti affermato, in materia di immissioni, che il mancato superamento dei limiti di settore può escludere la tutela preventiva, salvo che sia dimostrato in concreto un rischio per la salute non adeguatamente considerato dalla normativa vigente. Proprio quest’ultima eccezione assume rilievo nel caso ILVA: la decisione presuppone che il rischio sanitario complessivo non sia stato adeguatamente considerato dall’AIA, alla luce delle risultanze epidemiologiche e delle indicazioni della Corte di giustizia.
Cassazione civile, Sez. III, ordinanza n. 11105 del 10 giugno 2020
La prospettiva non autorizza a disapplicare ogni valore limite sulla base di una generica invocazione del principio di precauzione. Occorre una dimostrazione concreta e tecnicamente attendibile dell’inadeguatezza del parametro o dell’omessa considerazione di un rischio specifico. Nel caso oggetto dell’ordinanza, la Corte ritiene che tale dimostrazione sia già stata compiuta nel decreto di merito, attraverso il riferimento all’amianto, alle polveri sottili, alle fonti diffuse e agli indicatori di mortalità e ospedalizzazione.
5. L’amianto: la permanenza del rischio e l’assenza di una prescrizione effettiva
La questione dell’amianto assume una particolare rilevanza perché riguarda non soltanto il livello delle emissioni, ma la permanenza nel sito di una quantità significativa di materiale pericoloso e l’assenza, secondo quanto riportato nell’ordinanza, di una prescrizione dell’AIA 2025 diretta alla sua rimozione in tempi definiti.
La Corte considera problematica la previsione secondo cui la rimozione sarebbe rinviata alla fine della vita degli impianti. Un simile differimento rischia di trasformare una misura di protezione in un obbligo meramente eventuale e indeterminato. Se il materiale amianto costituisce una fonte di rischio grave, la sua eliminazione non può essere collegata esclusivamente alla futura cessazione dell’attività, perché ciò consentirebbe la prosecuzione dell’esposizione per l’intera durata residua dell’impianto.
Il punto non è necessariamente che ogni presenza di amianto imponga l’immediata chiusura dell’installazione. Il punto è che la permanenza del materiale deve essere oggetto di una valutazione specifica, di un piano di rimozione o messa in sicurezza con tempi verificabili e di misure idonee a impedire la dispersione delle fibre. L’assenza di una prescrizione temporalmente determinata può tradursi in una lacuna dell’autorizzazione, soprattutto se il rischio è già documentato e se l’attività industriale può interferire con i materiali presenti.
La logica dell’AIA impone, infatti, di prevenire l’inquinamento alla fonte e di utilizzare le migliori tecniche disponibili. Il rinvio della rimozione alla fine della vita degli impianti appare difficilmente compatibile con tale finalità se non è accompagnato dalla dimostrazione che, nel frattempo, il materiale sia integralmente confinato, monitorato e sottratto a qualsiasi rischio di dispersione.
In questa prospettiva, la questione dell’amianto ha una struttura diversa da quella relativa al superamento di un limite emissivo. L’amianto richiama un rischio materiale e permanente, collegato alla presenza del contaminante e alla possibilità di esposizione. L’autorizzazione deve quindi disciplinare non soltanto l’emissione ordinaria, ma anche le attività di manutenzione, movimentazione, demolizione, arresto e trasformazione degli impianti.
La Corte d’Appello collega tale profilo alle indicazioni della Corte di giustizia secondo cui, quando siano accertati pericoli gravi e rilevanti per la salute e l’ambiente, la prosecuzione dell’esercizio non può essere mantenuta mediante reiterati rinvii. La sospensione diventa, in questa prospettiva, una misura funzionale all’eliminazione o alla riduzione del rischio, non una sanzione per la mera titolarità dell’impianto.
6. Le polveri sottili e le emissioni diffuse
Il secondo asse sostanziale della decisione riguarda le polveri sottili. La Corte richiama la valutazione secondo cui il rispetto dei valori limite non sarebbe stato sufficiente a escludere il rischio sanitario, anche perché le AIA succedutesi dal 2011 non avrebbero considerato tutte le sostanze provenienti dagli impianti.
La peculiarità delle polveri sottili è duplice. Da un lato, esse possono derivare da una pluralità di fonti, non tutte riconducibili a un singolo punto di emissione. Dall’altro, il danno sanitario può dipendere dall’esposizione complessiva della popolazione, non dalla sola misurazione di un’emissione convogliata in un determinato momento.
Il d.lgs. n. 152/2006 distingue tra emissioni convogliate ed emissioni diffuse e definisce queste ultime come quelle diverse dalle prime. La disciplina considera inoltre tecnicamente convogliabili le emissioni diffuse che devono essere captate e convogliate secondo le migliori tecniche disponibili o quando siano presenti situazioni o zone che richiedono particolare tutela.
La distinzione è decisiva perché un sistema di monitoraggio concentrato sui camini può non rappresentare l’intero impatto dello stabilimento. Movimentazione delle materie prime, depositi, parchi minerali, nastri trasportatori, operazioni di caricamento e scarico, cokeria, agglomerazione e altre attività possono generare emissioni diffuse. Se queste non sono adeguatamente misurate e governate, il rispetto dei limiti delle emissioni convogliate non esclude la presenza di un rischio sanitario complessivo.
L’art. 5 del Codice dell’ambiente definisce l’inquinamento come l’introduzione di sostanze nell’aria, nell’acqua o nel suolo che potrebbe nuocere alla salute umana o alla qualità dell’ambiente. La definizione non richiede che il danno si produca attraverso il superamento di un unico valore numerico, ma guarda alla potenzialità lesiva dell’insieme degli agenti e delle modalità emissive.
Artt. 5 e 268 d.lgs. n. 152/2006
La Corte di cassazione ha chiarito, in un diverso contesto relativo alla contaminazione di un sito industriale, che la significatività del deterioramento deve essere valutata considerando tipologia, quantità, concentrazione, permanenza e dislocazione degli agenti inquinanti, nonché il tipo di insediamento umano, la densità abitativa, il grado di esposizione e le caratteristiche della popolazione. Il criterio è utile anche per comprendere la razionalità dell’ordinanza milanese: il rischio non può essere apprezzato attraverso un dato isolato, ma richiede una valutazione integrata del territorio e della popolazione esposta.
Cassazione penale, Sez. V, sentenza n. 28134 del 31 luglio 2025
La decisione valorizza inoltre dati epidemiologici relativi all’eccesso di mortalità e ospedalizzazione. Tali dati non sostituiscono la prova del nesso causale individuale richiesto in un giudizio risarcitorio o penale, ma possono assumere rilievo nella valutazione preventiva e collettiva del rischio. L’azione inibitoria collettiva opera infatti su un piano diverso: mira a interrompere o impedire la reiterazione di condotte pregiudizievoli per una pluralità di soggetti e può fondarsi su una valutazione del rischio per la popolazione nel suo complesso.
7. Il principio di precauzione e la funzione preventiva della decisione
L’ordinanza si muove in una prospettiva sostanzialmente precauzionale. Il principio di precauzione non consente di prescindere dalla prova o di sostituire l’istruttoria scientifica con una valutazione intuitiva del pericolo. Esso opera quando esistano elementi scientifici attendibili circa la possibilità di effetti dannosi e permanga un’incertezza sulla loro esatta estensione o sulla loro definitiva quantificazione.
In materia ambientale, la precauzione si combina con il principio dell’azione preventiva. L’obiettivo non è attendere la produzione di un danno irreversibile, ma intervenire quando il rischio sia sufficientemente serio, documentato e non adeguatamente fronteggiato dalle misure esistenti.
La Cassazione ha riconosciuto che la disciplina ambientale è orientata alla gestione del rischio e che, per taluni obblighi, è sufficiente la violazione di una prescrizione posta a tutela di un pericolo astratto, senza la necessità di dimostrare un danno concreto e attuale. Il principio si riflette anche nella struttura dell’AIA, che impone monitoraggio, manutenzione, prevenzione degli incidenti e riduzione delle emissioni.
Cassazione civile, Sez. II, ordinanza n. 8209 del 26 marzo 2024
Nel caso ILVA, l’elemento che rafforza la precauzione è rappresentato dalla non episodicità del rischio. L’ordinanza descrive un’attività industriale protrattasi per anni, un quadro di reiterate proroghe e un’autorizzazione che, secondo il provvedimento di merito, non avrebbe imposto tempi certi per la rimozione dell’amianto e per la riduzione delle polveri sottili. La precauzione, in tale contesto, non opera per giustificare una misura fondata su una mera possibilità astratta, ma per impedire che l’incertezza venga utilizzata come ragione per differire indefinitamente gli interventi.
8. Il bilanciamento tra salute, ambiente, lavoro e impresa
Il bilanciamento operato dalla Corte deve essere letto alla luce dell’art. 41 Cost., il cui testo vigente stabilisce che l’iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale né in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà o alla dignità umana. La disposizione impone inoltre che l’attività economica possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali.
Art. 41 Cost.
Il dato costituzionale ha due conseguenze. La prima è che la libertà d’impresa non è un interesse esterno al bilanciamento, ma uno dei valori da considerare. La seconda è che l’attività economica trova nella salute e nell’ambiente limiti interni e strutturali: non si tratta soltanto di interessi che il legislatore può proteggere occasionalmente, ma di condizioni entro le quali l’impresa può essere esercitata.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 58 del 2018, ha affermato che la continuità produttiva e i livelli occupazionali possono essere salvaguardati soltanto attraverso un bilanciamento ragionevole ed equilibrato, senza attribuire prevalenza assoluta a uno degli interessi in conflitto e senza sacrificare integralmente gli altri. La prosecuzione dell’attività non può essere subordinata alla sola predisposizione unilaterale di un piano da parte dell’impresa, in assenza di misure immediate e tempestive per rimuovere la situazione di pericolo.
Corte costituzionale, sentenza n. 58 del 23 marzo 2018
La pronuncia costituzionale è particolarmente pertinente perché riguarda anch’essa uno stabilimento di interesse strategico nazionale. Essa esclude che la rilevanza strategica dell’impianto possa trasformarsi in una deroga permanente alla tutela della salute e della sicurezza. Il carattere strategico può giustificare strumenti di coordinamento e interventi pubblici, ma non consente di rinviare sine die la rimozione dei fattori di pericolo.
La medesima logica si rinviene nell’art. 6, comma 16, del d.lgs. n. 152/2006, che impone di prevenire l’inquinamento attraverso le migliori tecniche disponibili, evitare fenomeni di inquinamento significativi, utilizzare efficacemente l’energia, prevenire gli incidenti e limitarne le conseguenze, nonché evitare il rischio di inquinamento alla cessazione dell’attività.
Art. 6, comma 16, d.lgs. n. 152/2006
Il bilanciamento non può quindi essere descritto come una scelta tra salute e lavoro. La tutela della salute riguarda anche i lavoratori dello stabilimento, dell’indotto e della popolazione circostante. La contrapposizione tra diritto al lavoro e diritto alla salute rischia di essere fuorviante se il lavoro viene inteso come prosecuzione dell’attività nella sua configurazione attuale, anziché come mantenimento dell’occupazione attraverso la trasformazione tecnologica, la bonifica, la manutenzione straordinaria e la decarbonizzazione.
La Corte costituzionale ha escluso che la tutela dell’occupazione legittimi il sacrificio totale della sicurezza dei lavoratori. Ne deriva che la continuità occupazionale deve essere perseguita attraverso misure compatibili con la progressiva eliminazione del rischio, non mediante la conservazione indefinita dell’assetto produttivo che quel rischio determina.
9. Il danno agli impianti e l’irreversibilità dello spegnimento
Le società hanno sostenuto che lo spegnimento degli altiforni avrebbe prodotto un danno irreversibile, rendendo impossibile il riavvio o imponendo un rifacimento sostanziale degli impianti. Sul piano sostanziale, l’argomento pone una questione reale: la sospensione di un ciclo siderurgico integrato può comportare costi tecnici, tempi di riavvio e rischi di perdita della capacità produttiva.
La risposta della Corte non consiste nell’escludere in astratto il danno, ma nel negare che esso sia stato dimostrato con elementi tecnici sufficienti. Il rilievo è significativo perché la nozione di irreversibilità non coincide con la mera gravità economica. Un danno è irreparabile quando non può essere adeguatamente compensato o recuperato, oppure quando la reintegrazione richiede trasformazioni e costi non realisticamente sostenibili. Nel caso di un impianto industriale, tale conclusione richiede una dimostrazione puntuale: durata massima della fermata, condizioni degli altiforni, possibilità di conservazione, operazioni necessarie al riavvio, costi dell’adeguamento, costi del rifacimento e alternative tecnologiche disponibili.
L’ordinanza rileva che gli altiforni erano stati in passato fermati e riavviati e che le ricorrenti non avevano prodotto una quantificazione comparativa tra adeguamento e rifacimento. La decisione attribuisce quindi valore all’insufficienza della prova tecnica, non alla irrilevanza del danno industriale.
Il profilo merita una precisazione critica. L’eventuale irreversibilità tecnica dello spegnimento non può essere valutata separatamente dal rischio che il provvedimento intende prevenire. Se il mantenimento in funzione degli impianti è incompatibile con un livello accettabile di tutela sanitaria, la distruzione o il deprezzamento dell’asset produttivo non può costituire, da solo, una ragione sufficiente per mantenere l’esercizio. Può però imporre al decisore pubblico di predisporre contestualmente un piano industriale, finanziario e occupazionale credibile, così da evitare che la tutela della salute si traduca in un vuoto produttivo e sociale.
La misura più coerente con il bilanciamento costituzionale non è necessariamente l’abbandono dell’impianto, ma la sua trasformazione secondo tempi certi, prescrizioni verificabili e tecnologie idonee a ridurre il rischio. Tuttavia, la prospettiva di trasformazione non può restare programmatica: deve tradursi in obblighi, scadenze e verifiche.
10. L’occupazione, l’indotto e la responsabilità pubblica
Le ricorrenti hanno prospettato il ricorso alla cassa integrazione, la riduzione dell’occupazione diretta, la crisi delle imprese dell’indotto e gli effetti sul sistema economico nazionale. Si tratta di conseguenze potenzialmente rilevanti, che non possono essere banalizzate.
La Corte osserva tuttavia che il rischio di sospensione non era improvviso, poiché la compatibilità tra attività siderurgica, salute e lavoro era oggetto di discussione da anni. Tale considerazione incide sul giudizio di irreparabilità, ma non risolve il problema politico e sociale della transizione.
Il carattere prevedibile del rischio può essere utilizzato in senso giuridico per escludere che il danno sia inatteso e non fronteggiabile. Non dovrebbe però essere utilizzato per trasferire integralmente sulle imprese o sui lavoratori il costo di una transizione che coinvolge lo Stato, le Regioni, gli enti locali e le autorità ambientali. La pluralità degli interventi pubblici richiamati dalle ricorrenti dimostra, semmai, che la continuità produttiva dello stabilimento è stata oggetto di una politica pubblica strutturale.
Da ciò deriva una distinzione. Gli investimenti e le misure pubbliche non legittimano la prosecuzione di un’attività non compatibile con salute e ambiente; al contempo, la loro esistenza impone alle istituzioni di accompagnare la sospensione o la trasformazione con strumenti di protezione occupazionale, riconversione, formazione e sostegno all’indotto.
La tutela del lavoro può quindi operare in tre direzioni: proteggere le maestranze dai rischi dell’attività ancora esercitata; garantire la continuità reddituale durante le fasi di sospensione e trasformazione; assicurare che le competenze professionali siano utilizzate nelle opere di adeguamento, bonifica, sostituzione e decarbonizzazione. La mera prosecuzione del ciclo produttivo tradizionale costituisce soltanto una delle possibili forme di tutela dell’occupazione e, alla luce dell’art. 41 Cost., non necessariamente quella prevalente.
11. Gli investimenti pubblici e l’interesse strategico nazionale
Il carattere strategico dello stabilimento costituisce un dato rilevante, ma non una clausola di immunità. La legislazione speciale richiamata nell’ordinanza dimostra la volontà pubblica di preservare la capacità produttiva e l’occupazione; tuttavia, gli stessi interventi normativi sono generalmente collegati anche alla tutela dell’ambiente, alla sicurezza e al risanamento.
Il sistema non può essere interpretato nel senso che ogni finanziamento pubblico renda intangibile l’attività produttiva finanziata. Le risorse destinate alla continuità devono essere lette insieme a quelle destinate agli interventi ambientali e sanitari. In caso contrario, si produrrebbe una contraddizione: lo Stato finanzierebbe la prosecuzione di un impianto e, nello stesso tempo, dovrebbe sopportare i costi derivanti dal rischio sanitario e dalla bonifica.
La disciplina dell’AIA conferma che la continuità produttiva è subordinata alle condizioni ambientali. L’art. 29-quater, comma 15, del d.lgs. n. 152/2006 consente accordi tra Stato, Regioni, Province, Comuni e gestori per armonizzare sviluppo produttivo, politiche territoriali e strategie aziendali, ma fa salvo il rispetto delle prescrizioni ambientali e delle misure previste dal Codice dell’ambiente.
Art. 29-quater d.lgs. n. 152/2006
L’interesse strategico nazionale deve quindi essere perseguito attraverso una programmazione integrata: continuità industriale compatibile, riduzione delle emissioni, eliminazione dell’amianto, bonifica, protezione dei lavoratori e riconversione tecnologica. Se manca uno di questi elementi, la qualificazione strategica rischia di diventare soltanto una ragione per differire il problema.
12. Decarbonizzazione e trasformazione del ciclo produttivo
L’ordinanza affronta anche l’argomento secondo cui lo spegnimento dell’area a caldo avrebbe vanificato il percorso di decarbonizzazione. La Corte considera l’allegazione non sufficientemente chiarita e richiama il rilievo, contenuto nel precedente decreto, secondo cui la decarbonizzazione presupporrebbe l’insostenibilità dell’attuale sistema produttivo.
Il passaggio merita un approfondimento. La decarbonizzazione non può essere considerata una formula generica idonea a giustificare la prosecuzione dell’attività esistente. Deve indicare un percorso industriale concreto: tecnologie sostitutive, tempi di realizzazione, investimenti, riduzione effettiva delle emissioni, gestione della fase transitoria e rapporto tra ciclo integrale e produzione da forno elettrico o da altre tecnologie.
La direttiva europea più recente sulle emissioni industriali ha rafforzato il rilievo dell’efficienza delle risorse e della decarbonizzazione tra i criteri da considerare nell’individuazione delle migliori tecniche disponibili. Anche tale evoluzione conferma che la prospettiva ambientale non riguarda soltanto la riduzione delle emissioni locali, ma l’adeguamento strutturale dei processi industriali.
Allegato IV della direttiva UE 2024/1785
La decarbonizzazione può costituire una ragione per mantenere una continuità produttiva transitoria soltanto se il progetto di trasformazione è vincolante, finanziato e verificabile. In assenza di tempi certi, la prospettiva della decarbonizzazione rischia di diventare un argomento dilatorio, analogo alle proroghe reiterate censurate dalla Corte di giustizia.
D’altra parte, la sospensione dell’area a caldo non dovrebbe essere interpretata automaticamente come negazione della decarbonizzazione. Può rappresentare, a seconda delle caratteristiche tecniche e finanziarie dell’impianto, una fase di passaggio verso un assetto produttivo diverso. La compatibilità tra tutela sanitaria e decarbonizzazione deve essere valutata in concreto, verificando se il fermo renda impossibile la trasformazione o se, invece, elimini le condizioni che impediscono di realizzarla.
13. Il riesame dell’AIA e la valutazione del danno sanitario
La normativa recente ha previsto strumenti specifici per integrare le valutazioni sanitarie nel riesame dell’AIA degli impianti di interesse strategico nazionale. L’art. 1-ter del decreto-legge n. 3/2025 impone ai gestori, nell’ambito del riesame, di fornire il rapporto di valutazione del danno sanitario relativo allo scenario emissivo connesso all’assetto impiantistico e produttivo oggetto dell’istanza. Nelle more dell’aggiornamento della disciplina, è previsto lo studio di valutazione di impatto sanitario.
La disposizione conferma che la salute non costituisce un elemento esterno o meramente consultivo rispetto all’AIA. La valutazione sanitaria deve incidere sul riesame dell’autorizzazione e sulla definizione dell’assetto produttivo. Il procedimento autorizzativo deve quindi confrontare lo scenario emissivo con gli effetti sulla popolazione e deve considerare le conoscenze scientifiche aggiornate.
Art. 1-ter d.l. n. 3/2025
Il rapporto tra VIS, VDS e AIA è essenziale per comprendere la portata della decisione milanese. Se la valutazione sanitaria evidenzia un rischio residuo non accettabile, l’autorità non può limitarsi a registrare il dato o a disporre ulteriori monitoraggi. Deve verificare se l’assetto autorizzato sia ancora compatibile con la protezione della salute e, se necessario, imporre misure più rigorose, limitare l’esercizio o disporre la sospensione.
L’art. 29-decies del d.lgs. n. 152/2006 prevede infatti che, in caso di pericolo immediato per la salute umana o per l’ambiente, l’autorità competente proceda alla diffida e alla contestuale sospensione dell’attività per un tempo determinato. La sospensione, pertanto, non è estranea alla fisiologia dell’AIA, ma costituisce uno degli strumenti ordinari di reazione quando l’esercizio non garantisca più la conformità sostanziale alle condizioni di protezione.
Art. 29-decies d.lgs. n. 152/2006
14. Valutazione critica della motivazione
La motivazione dell’ordinanza è convincente nella parte in cui afferma che l’interesse economico e industriale non può neutralizzare un rischio sanitario grave già accertato e non adeguatamente governato dall’AIA. Essa è altresì coerente con la sentenza della Corte di giustizia e con la giurisprudenza costituzionale sul divieto di sacrificio integrale della salute e della sicurezza in nome della continuità produttiva.
La motivazione appare meno sviluppata nella parte relativa alle alternative concrete allo spegnimento. La Corte richiama la possibilità di adeguare o sostituire gli impianti e di impiegare le maestranze nelle attività di trasformazione, ma non ricostruisce in modo analitico i tempi, i costi e la fattibilità tecnica di tali opzioni. Un esame più approfondito avrebbe potuto distinguere tra:
- sospensione temporanea finalizzata alla rimozione dell’amianto e all’adeguamento delle emissioni;
- arresto definitivo del ciclo a caldo tradizionale;
- conversione parziale o integrale verso tecnologie meno emissive;
- mantenimento di alcune lavorazioni a condizioni produttive ridotte e rigorosamente controllate.
La distinzione sarebbe stata utile per evitare che il bilanciamento venisse percepito come una contrapposizione secca tra chiusura e continuità, quando la questione sostanziale è la configurazione concreta della transizione.
Resta però fermo che l’assenza di un piano alternativo compiutamente documentato non può ricadere a carico della tutela sanitaria. Se l’impresa sostiene che lo spegnimento determinerà la perdita irreversibile dell’impianto e dell’occupazione, deve offrire una dimostrazione tecnica ed economica adeguata e indicare le misure alternative idonee a conseguire, nello stesso tempo, la riduzione del rischio e la conservazione della capacità produttiva.
15. Principio conclusivo
La decisione può essere sintetizzata nel seguente principio sostanziale:
In presenza di evidenze tecniche ed epidemiologiche relative a un rischio grave per la salute e l’ambiente, il possesso dell’AIA e il rispetto dei valori limite autorizzati non sono di per sé sufficienti a legittimare la prosecuzione dell’attività industriale quando l’autorizzazione non abbia considerato tutte le sostanze nocive e le fonti emissive rilevanti, ovvero non abbia imposto tempi certi per la rimozione o riduzione del rischio. L’interesse alla continuità produttiva, all’occupazione e alla salvaguardia degli investimenti pubblici deve essere perseguito attraverso un percorso concreto e verificabile di adeguamento, trasformazione e decarbonizzazione, senza sacrificare la tutela della salute e dell’ambiente, che costituisce limite interno alla libertà di iniziativa economica ai sensi dell’art. 41 Cost.
La rilevanza strategica dello stabilimento può giustificare una programmazione pubblica complessa e misure di accompagnamento, ma non la reiterazione indefinita di proroghe né la prosecuzione di un assetto produttivo che, secondo le risultanze già acquisite, mantenga un rischio sanitario non accettabile. Il vero oggetto del bilanciamento non è dunque la scelta astratta tra produzione e salute, bensì la verifica se la produzione possa proseguire soltanto attraverso un’immediata e vincolante trasformazione tecnologica, ambientale e organizzativa.
Alfieri L.M. Zullino
Credits: si ringrazia l’avv. Ascanio Amenduni per la condivisione del provvedimento in commento.