ABSTRACT

Il contributo analizza il conflitto tra la disciplina della prelazione agraria e le procedure semplificate previste per le Zone Economiche Speciali, attraverso l’esame di un caso concreto relativo alla realizzazione di un campo da golf su terreni agricoli situati all’interno del Parco Naturale Regionale delle Dune Costiere (Ostuni). La vicenda solleva interrogativi sulla compatibilità costituzionale tra il principio di semplificazione amministrativa (art. 97 Cost.) e la tutela del lavoro agricolo (artt. 1, 4 e 44 Cost.), dell’autonomia locale (artt. 5 e 114 Cost.) e dell’ambiente (art. 9 Cost.). L’indagine si concentra sullo svuotamento economico del diritto di prelazione quando il prezzo incorpora aspettative di trasformazione urbanistica non ancora formalizzate, sulla compressione del ruolo consiliare nelle decisioni urbanistiche e sull’applicabilità delle procedure ZES in aree naturali protette. Senza proporre soluzioni definitive, il saggio evidenzia le tensioni irrisolte tra velocità procedurale e partecipazione democratica, tra efficienza amministrativa e tutela degli interessi diffusi, tra sviluppo economico e conservazione del patrimonio ambientale e culturale.

PAROLE CHIAVE: Prelazione agraria – Zone Economiche Speciali – Semplificazione amministrativa – Tutela del paesaggio – Aree naturali protette – Autonomia locale – Partecipazione democratica – Funzione sociale della proprietà

---

SOMMARIO

1. Introduzione: un caso emblematico di conflitto tra diritti e procedure – 2. La prelazione agraria tra fondamento costituzionale e svuotamento economico – 2.1. Il coltivatore diretto come lavoratore: la dimensione costituzionale della prelazione – 2.2. Il principio di “parità di condizioni” e l’incorporazione del valore di trasformazione – 2.3. La frode alla legge come rimedio strutturalmente inadeguato – 3. Le Zone Economiche Speciali e la compressione dell’autonomia locale – 3.1. Il modello della semplificazione amministrativa: presupposti costituzionali e limiti – 3.2. La variante urbanistica automatica e il problema della competenza comunale – 3.3. Il tempo come variabile costituzionale: l’incompatibilità tra velocità e partecipazione – 4. La tutela delle aree naturali protette tra vincoli conformativi e procedure semplificate – 4.1. Il nulla osta dell’Ente Parco come presupposto indefettibile: la giurisprudenza amministrativa – 4.2. L’incompatibilità tra campo da golf e finalità di tutela dell’area protetta – 4.3. La prevalenza (apparente) della tutela ambientale come valore primario e assoluto – 5. La stratificazione dei principi costituzionali e il problema del bilanciamento – 5.1. Quattro principi in tensione: lavoro, proprietà, autonomia, ambiente – 5.2. La giurisprudenza costituzionale tra affermazioni di principio e bilanciamenti concreti – 5.3. Il problema della legittimazione democratica del bilanciamento – 5.4. Proposte correttive del modello ZES alla luce delle criticità emerse – 6. Conclusioni: per un diritto dell’urbanistica costituzionalmente orientato – 6.1. Il falso dilemma tra velocità e diritti – 6.2. La democrazia come metodo necessario – 6.3. L’ambiente come limite (in)valicabile – 6.4. Il lavoro dimenticato – 6.5. Quale sviluppo per quale società?

---

1. INTRODUZIONE: UN CASO EMBLEMATICO DI CONFLITTO TRA DIRITTI E PROCEDURE

Il 7 luglio 2025, in Ostuni, viene stipulato un contratto preliminare di compravendita avente ad oggetto complessivi 140 ettari di terreni agricoli, localizzati in Contrada Torre Bianca, all’interno del perimetro del Parco Naturale Regionale delle Dune Costiere. Il prezzo pattuito è pari a 7 milioni di euro (circa € 50.000/ettaro), manifestamente sproporzionato rispetto al valore agricolo dei terreni seminativi ed arborei di quella zona (stimabile in € 10/15.000/ettaro) . L’acquirente dichiara espressamente nel preliminare l’intenzione di realizzare un resort turistico a cinque stelle con annesso campo da golf a 18 buche, subordinando l’efficacia del contratto all’ottenimento dell’autorizzazione unica in sede di Zona Economica Speciale (ZES) per il cambio di destinazione d’uso da agricola a turistico-ricettiva[^1].

Otto mesi dopo la stipula del preliminare, in data 2 marzo 2026, viene notificata ai proprietari confinanti la denuntiatio prevista dall’art. 8, comma 4, della legge 26 maggio 1965, n. 590, ai fini dell’esercizio del diritto di prelazione agraria. Tra i destinatari figura un coltivatore diretto che conduce da decenni terreni limitrofi. Il termine di trenta giorni per l’esercizio della prelazione pone il prelazionario di fronte a un’alternativa impossibile: o rinunciare alla prelazione, accettando la trasformazione del territorio circostante, o esercitarla pagando un prezzo (€ 7.000.000) che incorpora aspettative di trasformazione urbanistica non ancora formalizzate e quindi non corrispondente al valore agricolo del fondo.

Contestualmente, il 10 marzo 2026, il Consiglio Comunale di Ostuni respinge, con 13 voti contrari e 11 favorevoli, una mozione presentata dai gruppi di opposizione che chiedeva di sottoporre preventivamente al Consiglio Comunale tutti i progetti ZES comportanti varianti agli strumenti urbanistici comunali. La deliberazione consiliare n. 15/2026 afferma esplicitamente che “la semplificazione non può essere rallentata dal controllo democratico”, rinunciando di fatto a esercitare un controllo preventivo sulle trasformazioni territoriali derivanti da procedure ZES.

La vicenda solleva interrogativi di rilevanza costituzionale che travalicano i confini del caso singolo e investono nodi irrisolti del diritto urbanistico contemporaneo: (i) la compatibilità tra la tutela del lavoro agricolo attraverso la prelazione agraria e le dinamiche speculative che incorporano nel prezzo aspettative di trasformazione urbanistica; (ii) il rapporto tra semplificazione amministrativa e autonomia locale nella programmazione del territorio; (iii) l’applicabilità delle procedure ZES in aree naturali protette soggette a vincoli conformativi di tutela ambientale; (iv) la possibilità di bilanciare principi costituzionali di pari rango (lavoro, proprietà, autonomia, ambiente) in assenza di criteri univoci e consolidati.

Il presente contributo non ambisce a offrire soluzioni definitive, ma a esporre le tensioni irrisolte, a evidenziare le contraddizioni del sistema, a porre domande che la dottrina e la giurisprudenza faticano a risolvere.

---

2. LA PRELAZIONE AGRARIA TRA FONDAMENTO COSTITUZIONALE E SVUOTAMENTO ECONOMICO

2.1. Il coltivatore diretto come lavoratore: la dimensione costituzionale della prelazione

La prelazione agraria, disciplinata dall’art. 8 della legge 26 maggio 1965, n. 590 e dall’art. 7 della legge 14 agosto 1971, n. 817, costituisce uno degli strumenti attraverso cui il legislatore ha dato attuazione al precetto costituzionale dell’art. 44 Cost., che impone alla legge di stabilire “obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata” al fine di “conseguire il razionale sfruttamento del suolo e stabilire equi rapporti sociali”[^2].

La ratio dell’istituto è stata chiarita dalla giurisprudenza di legittimità: favorire l’accorpamento delle proprietà fondiarie per migliorarne l’efficienza produttiva agricola e lo sfruttamento colturale[^3]. Si tratta, dunque, di una limitazione della libertà contrattuale del proprietario fondiario, giustificata dalla funzione sociale della proprietà terriera (art. 42, comma 2, Cost.) e dalla necessità di contrastare la frammentazione fondiaria che ostacola lo sviluppo di un’agricoltura efficiente.

Tuttavia, un profilo spesso trascurato dall’analisi dottrinale e giurisprudenziale riguarda la dimensione lavoristica della prelazione agraria. Il coltivatore diretto è, prima che un proprietario o un imprenditore, un lavoratore ai sensi degli artt. 1 e 4 Cost. L’art. 2135, comma 3, c.c. definisce il coltivatore diretto come “chi si dedica direttamente e abitualmente alla coltivazione del fondo e all’allevamento del bestiame”, sottolineando la componente lavorativa manuale dell’attività. È colui che, con le proprie mani e con quelle della sua famiglia, trasforma la terra in sostentamento, incarnando quella “Repubblica democratica, fondata sul lavoro” proclamata dall’art. 1 Cost.[^4].

L’art. 4 Cost. riconosce a tutti i cittadini “il diritto al lavoro” e impone alla Repubblica di “promuovere le condizioni che rendano effettivo questo diritto”. La prelazione agraria, letta in questa prospettiva, non tutela solo la proprietà o l’impresa agricola, ma il diritto a continuare a lavorare la terra, a non essere espulsi dall’attività agricola da dinamiche speculative che sottraggono suolo all’agricoltura per destinarlo ad usi più remunerativi ma socialmente meno rilevanti.

Questa lettura trova conferma, sia pure indiretta, anche nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Nella sentenza 18 gennaio 2024, causa C-562/22, la Corte ha riconosciuto che “può costituire una misura meno lesiva della libera circolazione dei capitali l’istituzione di un diritto di prelazione a favore degli affittuari di terreni agricoli che consentirebbe […] con l’onere tuttavia, per queste ultime, di mantenere la destinazione agricola del bene in questione”[^5]. La Corte associa quindi la prelazione all’obbligo di mantenimento della destinazione agricola, riconoscendo implicitamente che la ratio dell’istituto non è solo l’efficienza produttiva, ma la tutela della funzione agricola del suolo contro dinamiche speculative.

Questa lettura lavoristica della prelazione agraria, mai pienamente sviluppata dalla dottrina italiana[^6], appare oggi particolarmente urgente di fronte al progressivo svuotamento economico dell’istituto. Quando il diritto di prelazione è reso inutilizzabile da un prezzo che incorpora aspettative di trasformazione urbanistica, non viene compressa solo la libertà economica del coltivatore (profilo proprietario), ma il suo diritto fondamentale a continuare a lavorare la terra (profilo lavoristico). E la compressione di un diritto fondamentale richiede, secondo la giurisprudenza costituzionale, un onere motivazionale e un test di proporzionalità che nel caso in esame appaiono assenti.

2.2. Il principio di “parità di condizioni” e l’incorporazione del valore di trasformazione

L’art. 8, comma 4, della legge n. 590/1965 stabilisce che il proprietario deve notificare al coltivatore confinante “la proposta di alienazione trasmettendo il preliminare di compravendita in cui devono essere indicati il nome dell’acquirente, il prezzo di vendita e le altre norme pattuite”. Il prelazionario può quindi esercitare il diritto di prelazione “a parità di condizioni”, cioè alle medesime condizioni pattuite con il terzo acquirente.

La giurisprudenza ha costantemente affermato che il prelazionario deve accettare tutte le condizioni del contratto, compreso il prezzo, senza possibilità di modificarle[^7]. Questo principio, apparentemente neutro dal punto di vista distributivo, produce effetti dirompenti quando il prezzo indicato nel preliminare incorpora un valore che non corrisponde alla destinazione agricola attuale del terreno, ma alla sua prospettiva di trasformazione urbanistica.

Nel caso di Ostuni, il prezzo di € 7.000.000 non riflette il valore del lavoro agricolo possibile su quei terreni (che giustificherebbe un prezzo che oscilla tra i 700.000 e 1,5 mln), ma la prospettiva di cambiare destinazione d’uso da agricola a turistico-ricettiva mediante procedura ZES. È il valore della non-agricoltura, il prezzo della cessazione del lavoro agricolo.

Si determina così uno svuotamento economico del diritto di prelazione: formalmente esistente, sostanzialmente inutilizzabile. Il prelazionario si trova di fronte a un’alternativa impossibile: o rinuncia alla prelazione, accettando la trasformazione del territorio circostante e la progressiva marginalizzazione della propria attività agricola; o esercita la prelazione pagando un prezzo che non potrà mai recuperare con l’attività agricola, assumendosi un rischio economico insostenibile.

La rigidità dei termini aggrava il problema. Come chiarito dalla giurisprudenza di merito, ai fini del valido esercizio del diritto di prelazione non è sufficiente la mera dichiarazione di volontà, ma è necessario “l’effettivo e materiale pagamento dell’intero prezzo nei termini stabiliti dalla legge”[^8]. Il termine di sei mesi per il pagamento è perentorio e la sua inosservanza determina la decadenza dal diritto.

Qui emerge una tensione tra la rigidità formale del meccanismo e la sua effettività sostanziale. È ragionevole pretendere che un coltivatore diretto, il cui reddito medio annuo in Puglia si attesta intorno ai 20-25.000 euro[^9], trovi 7 milioni di euro in sei mesi? La risposta negativa è matematicamente evidente. Ma se la risposta è negativa, il diritto di prelazione non è più un diritto: è una finzione giuridica, un guscio vuoto privato di qualsiasi contenuto effettivo.

La tensione emerge con particolare evidenza rispetto al principio di uguaglianza sostanziale sancito dall’art. 3, comma 2, Cost., che impone alla Repubblica di “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale” che impediscono il pieno sviluppo della persona umana. Quando il diritto di prelazione è reso inutilizzabile da un prezzo esorbitante, non è forse questo un “ostacolo di ordine economico” che la Repubblica dovrebbe rimuovere? Il problema non è la capacità economica del singolo prelazionario (profilo individuale), ma l’esistenza di un meccanismo sistemico che consente di neutralizzare un diritto costituzionalmente fondato semplicemente gonfiando il prezzo con aspettative di trasformazione non ancora formalizzate (profilo strutturale).

2.3. La frode alla legge come rimedio strutturalmente inadeguato

Di fronte allo svuotamento economico della prelazione, la dottrina civilistica ha talvolta prospettato il rimedio della nullità per frode alla legge ex art. 1344 c.c., sostenendo che il contratto preliminare stipulato a un prezzo sproporzionato costituirebbe il mezzo per eludere l’applicazione della norma imperativa sulla prelazione agraria[^10].

La giurisprudenza di legittimità ha effettivamente affermato che “il giudice del merito deve compiere un accertamento in fatto verificando l’esistenza del collegamento tra i due negozi, i motivi del preliminare e le effettive necessità” per stabilire “se il preliminare di per sé lecito, sia stato impiegato dalle parti come strumento per eludere il divieto” di norme imperative[^11]. Analogamente, si è chiarito che “il giudice di merito non può limitarsi a verificare che i singoli contratti posti in essere dal proprietario del fondo siano veri e formalmente leciti, ma deve accertare se l’utilizzo di una pluralità di strumenti contrattuali astrattamente legittimi sia finalizzato, attraverso un collegamento negoziale, al raggiungimento di un obiettivo contrario alla legge, quale l’aggiramento del diritto di prelazione”[^12].

Nel caso di Ostuni, diversi elementi potrebbero astrattamente configurare una frode alla legge:

(i) La sproporzione manifesta tra prezzo pattuito e valore agricolo: si tratta di una differenza che non può essere spiegata con normali oscillazioni di mercato ma solo con l’incorporazione di un valore diverso da quello agricolo;

(ii) L’incorporazione nel prezzo di aspettative di trasformazione urbanistica non ancora formalizzate: al momento della stipula del preliminare (7.7.2025), non esisteva alcuna variante urbanistica adottata che destinasse quei terreni a uso turistico-ricettivo. Il valore di trasformazione incorporato nel prezzo è quindi pura aspettativa, non diritto consolidato;

(iii) Il ritardo strategico di otto mesi tra la stipula del preliminare (7.7.2025) e la denuntiatio ai confinanti (2.3.2026): questo ritardo, non giustificato da alcuna necessità tecnica o giuridica, suggerisce una volontà di attendere l’evoluzione del procedimento ZES prima di attivare il meccanismo della prelazione, quando ormai l’operazione è consolidata;

(iv) Il collegamento funzionale esplicito tra il preliminare e la futura trasformazione ZES: il contratto subordina espressamente la propria efficacia all’approvazione ZES del cambio di destinazione d’uso, rendendo manifesto che l’operazione economica non riguarda terreni agricoli ma terreni destinati a diventare turistico-ricettivi;

(v) L’effetto elusivo oggettivo: indipendentemente dall’intento soggettivo delle parti, il prezzo rende economicamente impossibile l’esercizio della prelazione da parte di un qualsiasi coltivatore diretto, neutralizzando di fatto una norma imperativa.

Tuttavia, il rimedio della frode alla legge presenta limiti strutturali che ne compromettono l’effettività e che spiegano perché, nella prassi, viene raramente utilizzato con successo:

Primo limite: l’onere probatorio. La frode alla legge richiede la prova dell’intento elusivo delle parti, che grava sul prelazionario. Sarà necessaria una consulenza tecnica d’ufficio per dimostrare la sproporzione tra prezzo dichiarato e valore agricolo effettivo (profilo relativamente semplice). Ma soprattutto sarà necessario provare che le parti, al momento della stipula del preliminare, erano consapevoli della prospettiva di trasformazione ZES e hanno deliberatamente fissato il prezzo in modo da rendere antieconomico l’esercizio della prelazione (profilo molto complesso). Quando le parti sono assistite da consulenti legali esperti che strutturano l’operazione in modo formalmente ineccepibile, questa prova diventa spesso impossibile.

Secondo limite: il problema temporale. La frode alla legge è un rimedio ex post, che interviene quando il danno è già consumato. Anche qualora il giudice dovesse dichiarare nullo il preliminare, potrebbero essere trascorsi anni, durante i quali il procedimento ZES potrebbe essere stato completato, il cambio di destinazione d’uso approvato, i lavori iniziati, il paesaggio trasformato. Come osservato dalla dottrina amministrativistica più avveduta, “la tutela del paesaggio non può essere affidata al solo controllo giurisdizionale successivo, ma richiede meccanismi di prevenzione che intervengano nella fase della formazione delle decisioni”[^13]. Questa considerazione vale a fortiori per la tutela della prelazione agraria: quando il giudice dichiara nullo il preliminare, il coltivatore confinante ottiene una vittoria formale ma una sconfitta sostanziale, perché nel frattempo il territorio si è trasformato e la possibilità di continuare a esercitare l’attività agricola è svanita.

Terzo limite: il problema sistematico. La giurisprudenza ha chiarito che “la violazione di una norma imperativa non dà luogo necessariamente alla nullità del contratto, giacché l’articolo 1418 c.c., comma 1, con l’inciso ‘salvo che la legge disponga diversamente’, esclude tale sanzione ove sia predisposto un meccanismo idoneo a realizzare ugualmente gli effetti voluti della norma”[^14]. Nel caso della prelazione agraria, la legge prevede il rimedio specifico del riscatto ex art. 8, comma 4, legge n. 590/1965. Un giudice potrebbe quindi ritenere che il rimedio della frode alla legge sia precluso dall’esistenza di un rimedio speciale (il riscatto), anche quando quest’ultimo è stato reso inefficace dal prezzo esorbitante. L’argomento sarebbe formalmente corretto ma sostanzialmente paradossale: il legislatore ha previsto un rimedio (il riscatto) che però viene neutralizzato da un’operazione elusiva, e proprio questa neutralizzazione impedirebbe di invocare il rimedio generale della frode alla legge.

Ne consegue che il rimedio della frode alla legge, pur teoricamente invocabile, appare strutturalmente inadeguato a fronteggiare lo svuotamento economico della prelazione agraria determinato dall’incorporazione nel prezzo di aspettative di trasformazione urbanistica. Questa inadeguatezza non deriva da un difetto tecnico del rimedio, ma dalla sua natura: è uno strumento repressivo ex post, mentre il problema richiede strumenti preventivi ex ante.

---

3. LE ZONE ECONOMICHE SPECIALI E LA COMPRESSIONE DELL’AUTONOMIA LOCALE

3.1. Il modello della semplificazione amministrativa: presupposti costituzionali e limiti

La Zona Economica Speciale unica per il Mezzogiorno, istituita con il decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124, convertito con modificazioni dalla legge 13 novembre 2023, n. 162[^15], rappresenta l’ultimo approdo di un percorso normativo che, a partire dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, ha fatto della semplificazione uno dei principi cardine dell’azione amministrativa.

Il modello ZES si fonda su una triplice direttrice: (i) concentrazione procedimentale, mediante un’autorizzazione unica che sostituisce tutti i titoli abilitativi necessari; (ii) accelerazione temporale, attraverso termini ridotti per la conclusione del procedimento e meccanismi di silenzio-assenso; (iii) centralizzazione decisionale, tramite lo Sportello Unico Digitale che coordina l’istruttoria e la conferenza di servizi decisoria.

Il fondamento costituzionale della semplificazione è stato individuato nell’art. 97 Cost. (principio di buon andamento dell’amministrazione) e nell’art. 41 Cost. (libertà di iniziativa economica privata)[^16]. Come osservato dalla giurisprudenza amministrativa, “il principio di semplificazione, quando espressamente previsto dalla normativa di riferimento quale criterio cardine dell’attività amministrativa, costituisce bussola ermeneutica per l’interprete che impone di dequotare i vizi meramente formali del procedimento, rendendoli irrilevanti ove non si traducano in concreti vizi sostanziali”[^17].

Tuttavia, la semplificazione amministrativa incontra limiti costituzionali che la dottrina non sempre evidenzia con sufficiente chiarezza. La Corte costituzionale ha affermato che le Regioni, “pur potendo prevedere livelli ulteriori di tutela mediante interventi su specifici profili o segmenti del procedimento che li rendano più semplici, spediti o celeri, non possono introdurre un modello procedimentale completamente nuovo e incompatibile con quello statale, poiché ciò, anziché semplificare, complica le attività d’impresa”[^18].

Ma cosa significa “incompatibile con quello statale”? Quali sono i profili procedimentali “comprimibili” in nome della semplificazione e quali invece costituiscono garanzie inderogabili? La giurisprudenza costituzionale non ha fornito criteri univoci, limitandosi a valutazioni caso per caso che rendono difficile prevedere ex ante la legittimità costituzionale di una procedura semplificata.

La questione si pone con particolare evidenza rispetto al rapporto tra semplificazione e partecipazione. La legge n. 241/1990 ha costruito un modello di procedimento amministrativo fondato sulla partecipazione dei soggetti interessati (artt. 7-10), sulla trasparenza (art. 22 ss.) e sulla motivazione (art. 3). Questi istituti non sono orpelli burocratici, ma “diretta attuazione dei fondamentali principi costituzionali di democraticità e legalità”[^19]. Possono essere compressi in nome della semplificazione? E se sì, fino a che punto?

La risposta non può essere univoca, ma richiede di distinguere tra:

(i) Semplificazione procedimentale in senso stretto: eliminazione di passaggi duplicati, riduzione di adempimenti formali non sostanziali, concentrazione di competenze frammentate. Questa forma di semplificazione è costituzionalmente legittima e anzi doverosa, in quanto realizza il principio di buon andamento senza comprimere garanzie sostanziali;

(ii) Semplificazione come compressione della partecipazione: riduzione dei termini per le osservazioni, limitazione dei soggetti legittimati a partecipare, eliminazione di fasi consultive. Questa forma di semplificazione è costituzionalmente problematica, in quanto comprime il diritto di partecipazione che ha rango costituzionale (artt. 2 e 3 Cost.);

(iii) Semplificazione come sottrazione di competenze: trasferimento di decisioni da organi rappresentativi (Consiglio Comunale) a sedi tecniche (conferenza di servizi). Questa forma di semplificazione solleva problemi di legittimazione democratica, soprattutto quando riguarda scelte che incidono su valori costituzionali (ambiente, lavoro, funzione sociale della proprietà).

Nel caso delle ZES, il modello sembra privilegiare la terza forma di semplificazione, quella più problematica dal punto di vista costituzionale. La conferenza di servizi ZES può approvare varianti urbanistiche, autorizzare interventi in aree protette, modificare destinazioni d’uso, senza che il Consiglio Comunale abbia un potere decisionale effettivo. Questa sottrazione di competenze è costituzionalmente legittima? O viola il principio di autonomia locale (artt. 5 e 114 Cost.)?

3.2. La variante urbanistica automatica e il problema della competenza comunale

Il punto più critico del modello ZES riguarda il potere di approvare progetti che comportano varianti agli strumenti urbanistici comunali. L’autorizzazione unica ZES può infatti derogare alle previsioni del piano regolatore generale, dei piani attuativi e del piano strategico del commercio, sostituendosi alle deliberazioni consiliari che normalmente sarebbero necessarie per modificare tali strumenti.

Questa previsione solleva un problema di compatibilità costituzionale con il principio di autonomia locale sancito dagli artt. 5 e 114 Cost. La giurisprudenza costituzionale ha affermato che “il Comune ha diritto di partecipare, in modo effettivo e congruo, nel procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici regionali che abbiano effetti sull’assetto del proprio territorio”[^20]. Ma se il Comune ha “diritto” a partecipare, può questo diritto essere compresso o annullato da procedure semplificate che prevedono la variante urbanistica automatica?

La questione non è nuova. Già in passato la dottrina amministrativistica si era interrogata sulla legittimità costituzionale di meccanismi di variante automatica previsti per opere di interesse nazionale (grandi infrastrutture, centrali elettriche, rigassificatori)[^21]. In quel contesto, la giurisprudenza costituzionale aveva ritenuto legittima la variante automatica quando ricorrevano tre condizioni cumulative:

(i) Interesse nazionale prevalente: l’opera deve rispondere a un interesse pubblico di rango superiore a quello locale;

(ii) Partecipazione effettiva del Comune: l’ente locale deve comunque essere coinvolto nella conferenza di servizi e poter esprimere il proprio parere;

(iii) Motivazione rafforzata: la decisione che si discosta dal parere comunale deve essere analiticamente motivata.

Ma queste condizioni sono rispettate nel modello ZES? Dubitativamente. Quanto al primo profilo, è discutibile che la realizzazione di un campo da golf a Ostuni risponda a un “interesse nazionale prevalente” rispetto all’interesse locale alla programmazione territoriale. Quanto al secondo profilo, la partecipazione del Comune nella conferenza di servizi è formale ma non sostanziale: i tecnici comunali esprimono pareri, ma la decisione politica (quella del Consiglio Comunale) non viene coinvolta. Quanto al terzo profilo, non è chiaro se e in quale misura la normativa ZES imponga un onere motivazionale rafforzato quando la decisione si discosta dalle previsioni urbanistiche comunali.

Nel caso di Ostuni, la situazione è ulteriormente complicata dal fatto che il Consiglio Comunale ha deliberatamente rinunciato a esercitare un controllo preventivo sui progetti ZES, respingendo la mozione che lo richiedeva. Questa rinuncia volontaria all’esercizio delle prerogative consiliari solleva un problema inedito: può un Consiglio Comunale abdicare alle proprie funzioni di programmazione urbanistica in nome della semplificazione?

La dottrina costituzionalistica più avveduta distingue tra:

(i) Discrezionalità politica: la facoltà di scegliere tra diverse opzioni tutte costituzionalmente legittime. Questa discrezionalità appartiene agli organi rappresentativi e può essere esercitata liberamente;

(ii) Competenze costituzionalmente attribuite: le funzioni che la Costituzione assegna a un determinato organo. Queste competenze non sono disponibili, nel senso che l’organo non può rinunciarvi volontariamente[^22].

Se la programmazione urbanistica rientra nelle competenze costituzionalmente attribuite al Comune (come sembra suggerire l’art. 114 Cost. che riconosce i Comuni come “enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni”), allora il Consiglio Comunale non può rinunciarvi volontariamente. La delibera n. 15/2026 del Comune di Ostuni sarebbe quindi costituzionalmente illegittima non per il merito della scelta (favorire lo sviluppo turistico), ma per il metodo (rinunciare a scegliere).

Ma chi potrebbe contestare questa delibera? I cittadini, mediante referendum abrogativo locale? Il Prefetto, mediante annullamento straordinario? Il giudice amministrativo, su ricorso di un soggetto legittimato? Il problema della legittimazione processuale è tutt’altro che risolto.

3.3. Il tempo come variabile costituzionale: l’incompatibilità tra velocità e partecipazione

Il conflitto tra procedure ZES e autonomia locale si manifesta essenzialmente come conflitto tra due diverse concezioni del tempo amministrativo:

(i) Il tempo della velocità: proprio delle procedure ZES, caratterizzato da termini ridotti, silenzio-assenso, concentrazione decisionale. È il tempo dell’efficienza, della competitività, dell’attrazione degli investimenti. È il tempo del mercato.

(ii) Il tempo della partecipazione: proprio della programmazione urbanistica tradizionale, caratterizzato da fasi istruttorie articolate, consultazioni pubbliche, deliberazioni consiliari. È il tempo della democrazia, del confronto, della ponderazione degli interessi. È il tempo della comunità.

La dottrina tende a considerare questi due tempi come alternativi: o si sceglie la velocità (rinunciando alla partecipazione), o si sceglie la partecipazione (rinunciando alla velocità)[^23]. Ma questa impostazione, apparentemente neutra, nasconde un’opzione ideologica: privilegia aprioristicamente la velocità come valore e considera la partecipazione come un costo.

La giurisprudenza amministrativa ha affermato che “gli istituti di trasparenza e partecipazione attiva dei cittadini all’attività amministrativa costituiscono un generalissimo principio del nostro ordinamento”[^24]. Se è un principio “generalissimo”, come può essere compresso in nome della semplificazione? E se può essere compresso, in che senso è “generalissimo”?

Il problema non è solo giuridico, ma anche epistemologico. La partecipazione non è solo una garanzia per i cittadini, ma anche uno strumento conoscitivo per l’amministrazione[^25]. Attraverso la partecipazione emergono informazioni, interessi, alternative che l’amministrazione da sola non è in grado di individuare. Accelerare significa inevitabilmente ridurre la base conoscitiva su cui si fonda la decisione. Una decisione veloce ma mal informata è davvero espressione di “buon andamento” (art. 97 Cost.)?

La giurisprudenza costituzionale non ha ancora risolto questa tensione. Ha affermato che il buon andamento impone di eliminare “complicazioni procedurali non giustificate dall’esigenza di tutelare interessi pubblici rilevanti”[^26]. Ma chi decide quali interessi pubblici sono “rilevanti”? E quali “complicazioni procedurali” sono “non giustificate”? Nel caso di Ostuni, la consultazione del Consiglio Comunale su un progetto che trasforma 140 ettari di terreni agricoli in un campo da golf all’interno di un parco naturale è una “complicazione non giustificata” o una garanzia necessaria?

La risposta non può essere data in astratto, ma richiede un test di proporzionalità: il sacrificio imposto alla partecipazione (profilo negativo) è proporzionato ai benefici derivanti dalla velocizzazione del procedimento (profilo positivo)? E questo test chi lo fa? Il legislatore (che ha istituito le ZES)? L’amministrazione (che applica le procedure ZES)? Il giudice (che sindaca ex post le decisioni)?

Qui emerge il limite strutturale del modello ZES: presuppone che il bilanciamento tra velocità e partecipazione sia già stato fatto dal legislatore nazionale, che ha optato per la velocità. Ma questo bilanciamento è stato fatto in concreto, valutando i singoli casi, o in astratto, presumendo che la velocità sia sempre preferibile? E soprattutto: questo bilanciamento è sindacabile? Può il giudice costituzionale o amministrativo ritenere che, nel caso concreto, il bilanciamento operato dal legislatore sia sproporzionato?

La giurisprudenza costituzionale ha affermato che “spetta al legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, individuare il punto di equilibrio tra i diversi interessi costituzionalmente rilevanti”[^27], ma ha anche chiarito che “questo equilibrio è sindacabile quando risulti manifestamente irragionevole o sproporzionato”[^28]. Nel caso delle ZES, il punto di equilibrio scelto dal legislatore (velocità a scapito di partecipazione) è ragionevole? O è sproporzionato quando si applica a interventi che incidono su valori costituzionali primari (ambiente, lavoro agricolo, patrimonio culturale)?

---

4. LA TUTELA DELLE AREE NATURALI PROTETTE TRA VINCOLI CONFORMATIVI E PROCEDURE SEMPLIFICATE

4.1. Il nulla osta dell’Ente Parco come presupposto indefettibile: la giurisprudenza amministrativa

Il caso di Ostuni presenta un elemento ulteriore che complica significativamente il quadro giuridico: i terreni oggetto del preliminare di vendita ricadono all’interno del Parco Naturale Regionale delle Dune Costiere, un’area protetta istituita per la tutela di un ecosistema costiero di straordinario valore naturalistico e paesaggistico.

La legge 6 dicembre 1991, n. 394 (legge quadro sulle aree protette) stabilisce all’art. 13 che “la realizzazione di opere, impianti e interventi all’interno del parco è subordinata al preventivo nulla osta dell’Ente parco”. La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che questo nulla osta costituisce un atto di assenso autonomo e distinto rispetto ai titoli edilizi comunali, volto alla tutela di interessi precipui di conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale[^29].

Come chiarito dalla giurisprudenza di merito, “il nulla osta dell’Ente Parco previsto dall’articolo 13 della legge n. 394 del 1991 per la realizzazione di interventi all’interno del parco costituisce un atto di assenso autonomo e distinto rispetto ai titoli edilizi comunali, volto alla tutela di interessi precipui di conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale, e non può essere surrogato da autorizzazioni, permessi o segnalazioni certificate presentate al Comune, neppure in sede di sanatoria”[^30].

Inoltre, la giurisprudenza ha chiarito che “il nulla osta dell’Ente Parco deve essere richiesto e ottenuto preventivamente rispetto alla realizzazione di qualsiasi intervento edilizio, senza distinzione tra interventi comportanti aumenti di volumetria o interventi di manutenzione straordinaria, in quanto finalizzato a verificare la compatibilità dell’iniziativa edilizia con i valori paesaggistici del Parco e con la tipologia di interventi ammessi”[^31].

Un profilo particolarmente rilevante riguarda l’inapplicabilità del silenzio-assenso. La giurisprudenza ha affermato che “in materia di interventi edilizi in aree protette, non trova applicazione la disciplina sul silenzio-assenso di cui all’art. 20 della legge n. 241 del 1990, in quanto il quarto comma della medesima disposizione esclude espressamente tale istituto per gli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico”[^32].

Si pone quindi la questione cruciale: la procedura ZES può derogare all’obbligo di acquisire il nulla osta dell’Ente Parco? Può l’autorizzazione unica ZES sostituire questo atto di assenso? E in caso affermativo, può operare il silenzio-assenso?

La risposta dipende dall’interpretazione della normativa ZES, che non è univoca. Secondo un’interpretazione letterale, l’autorizzazione unica ZES “sostituisce” tutti i titoli abilitativi necessari, compresi quelli rilasciati da enti diversi dal Comune. Secondo questa interpretazione, il nulla osta dell’Ente Parco sarebbe assorbito nell’autorizzazione unica e potrebbe formarsi per silenzio-assenso se l’Ente Parco non si pronuncia nei termini.

Tuttavia, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata, il nulla osta dell’Ente Parco non può essere assorbito nell’autorizzazione unica né può formarsi per silenzio-assenso, per tre ragioni:

Prima ragione: la natura conformativa del vincolo. La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che i vincoli ambientali su aree protette sono vincoli conformativi, cioè definiscono il contenuto normale del diritto di proprietà, non vincoli espropriativi che darebbero diritto a indennizzo[^33]. Se il vincolo è conformativo, la tutela dell’area protetta non è un interesse pubblico che si aggiunge al diritto di proprietà, ma una dimensione costitutiva di quel diritto. Ne consegue che qualsiasi intervento in area protetta deve essere preventivamente valutato dall’Ente preposto alla tutela, senza possibilità di silenzio-assenso (che presupporrebbe che l’intervento sia di per sé lecito e solo l’inerzia dell’amministrazione impedisca la sua realizzazione).

Seconda ragione: la tutela ambientale come valore primario. La Corte costituzionale ha definito la tutela ambientale un “valore primario e assoluto”[^34]. Se è un valore primario, non può essere compresso da esigenze di semplificazione amministrativa, che rispondono al principio di buon andamento (art. 97 Cost.) ma non hanno rango di valore primario. Il bilanciamento tra un valore primario e un principio di efficienza deve sempre risolversi a favore del primo, salvo che il sacrificio del secondo sia intollerabile (e nel caso di specie, attendere il parere dell’Ente Parco non sembra costituire un sacrificio intollerabile dell’efficienza).

Terza ragione: l’esclusione espressa del silenzio-assenso. L’art. 20, comma 4, legge n. 241/1990 esclude espressamente il silenzio-assenso per “gli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico”. Le aree naturali protette rientrano nel patrimonio paesaggistico ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 42/2004). Ne consegue che, anche se la normativa ZES prevede il silenzio-assenso in via generale, questo non può operare per il nulla osta dell’Ente Parco, in quanto norma speciale prevale su norma generale.

Tuttavia, la questione non è pacifica. La normativa ZES potrebbe essere interpretata come deroga espressa all’art. 20, comma 4, legge n. 241/1990, in quanto legge speciale successiva. In questo caso, il nulla osta dell’Ente Parco potrebbe formarsi per silenzio-assenso, con conseguenze potenzialmente devastanti per la tutela delle aree protette.

4.2. L’incompatibilità tra campo da golf e finalità di tutela dell’area protetta

La realizzazione di un campo da golf a 18 buche su 140 ettari di terreno all’interno di un’area naturale protetta solleva evidenti problemi di compatibilità con le finalità istitutive del parco. La letteratura scientifica in materia ambientale ha ampiamente documentato gli impatti ecologici dei campi da golf[^35]:

(i) Trasformazione irreversibile del suolo: la realizzazione di un campo da golf comporta livellamenti, movimenti terra, realizzazione di green e fairway che modificano permanentemente la morfologia e la pedologia del territorio. Questa trasformazione è incompatibile con la finalità di “conservazione” propria delle aree protette;

(ii) Consumo idrico elevato: l’irrigazione di un campo da golf richiede migliaia di metri cubi d’acqua al giorno, con conseguente stress idrico per l’ecosistema circostante. In un contesto di crisi climatica e scarsità idrica, questa sottrazione di risorse idriche appare difficilmente giustificabile;

(iii) Uso massiccio di fitofarmaci: per mantenere i tappeti erbosi sono necessari pesticidi e fertilizzanti chimici che inquinano il suolo e le f alde acquifere, con effetti devastanti sulla biodiversità;

(iv) Frammentazione degli habitat: il campo da golf interrompe i corridoi ecologici e isola le popolazioni animali, riducendo la biodiversità e aumentando il rischio di estinzione locale di specie sensibili;

(v) Incremento del carico antropico: il resort e il campo da golf generano traffico veicolare, inquinamento luminoso e acustico, produzione di rifiuti, tutti fattori incompatibili con la tutela di un’area naturale protetta.

La giurisprudenza amministrativa ha affermato che nel piano di un parco naturale, “il divieto di cambi di destinazione d’uso per utilizzazioni extra-agricole previsto per la zona di riserva generale orientata trova applicazione anche nella zona di protezione quando le norme tecniche di attuazione di quest’ultima richiamino espressamente tale divieto, estendendone l’operatività”[^36].

Inoltre, anche in assenza di Piano del Parco approvato, operano le misure di salvaguardia, che vietano interventi in contrasto con le finalità istitutive del parco. Come affermato dalla giurisprudenza, “in materia di aree naturali protette, le misure di salvaguardia previste dalla legge regionale istitutiva di parchi e riserve naturali non sono soggette al termine quinquennale di decadenza, il quale si riferisce esclusivamente alle misure di salvaguardia incluse nel Piano regionale delle aree protette che precede l’istituzione formale dell’area protetta”[^37].

Nel caso di Ostuni, dunque, l’Ente Parco dovrebbe negare il nulla osta alla realizzazione del campo da golf, in quanto intervento manifestamente incompatibile con le finalità di tutela. Ma cosa accade se l’Ente Parco, per ragioni politiche o di opportunità, decide di rilasciare il nulla osta? Questo atto è sindacabile dal giudice amministrativo?

La giurisprudenza amministrativa distingue tra:

(i) Discrezionalità tecnica: quando l’Ente Parco valuta se un determinato intervento è compatibile con l’ecosistema protetto, sulla base di criteri scientifici. In questo caso, il sindacato giurisdizionale è limitato alla verifica della correttezza del procedimento e dell’attendibilità delle valutazioni tecniche;

(ii) Discrezionalità amministrativa pura: quando l’Ente Parco sceglie tra diverse opzioni tutte tecnicamente possibili ma con diversi impatti sui valori tutelati. In questo caso, il sindacato giurisdizionale è più penetrante e verifica la ragionevolezza e proporzionalità della scelta.

Nel caso del campo da golf, la scelta non sembra rientrare nella discrezionalità tecnica (non ci sono dubbi scientifici sulla incompatibilità tra campo da golf e tutela ecosistema), ma nella discrezionalità amministrativa (si tratta di scegliere se privilegiare lo sviluppo economico o la conservazione ambientale). Ne consegue che il sindacato giurisdizionale dovrebbe essere penetrante e verificare se la scelta di autorizzare il campo da golf rispetta il test di proporzionalità.

4.3. La prevalenza (apparente) della tutela ambientale come valore primario e assoluto

La Corte costituzionale ha costantemente affermato che “la tutela ambientale e paesaggistica – gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto – costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici”[^38]. L’aggettivo “assoluto” sembrerebbe indicare un valore non bilanciabile, che prevale sempre e comunque su altri interessi.

Tuttavia, la stessa giurisprudenza costituzionale ha chiarito che “la tutela dell’interesse ambientale esige l’anticipazione dell’intervento statale alla fase della formazione del piano” e non può essere relegata a un controllo ex post[^39]. Questo significa che la tutela ambientale opera mediante vincoli preventivi (il piano del parco, le misure di salvaguardia, il nulla osta dell’Ente Parco), non mediante controlli successivi.

Ma le procedure ZES sono costruite proprio sulla logica del controllo ex post: prima si autorizza (velocemente), poi eventualmente si controlla (lentamente). Questa logica è compatibile con la tutela di un “valore primario e assoluto”?

La dottrina amministrativistica ha evidenziato una tensione irrisolta tra l’affermazione di principio della prevalenza della tutela ambientale e la prassi applicativa che consente bilanciamenti e deroghe[^40]. Se la tutela ambientale è davvero un valore “assoluto”, come può essere bilanciata con altri interessi (sviluppo economico, occupazione, competitività)? E se può essere bilanciata, in che senso è “assoluta”?

La Corte costituzionale sembra suggerire una soluzione quando afferma che la tutela ambientale è “assoluta” nel senso di “prioritaria”: può essere bilanciata con altri interessi, ma solo con un onere motivazionale rafforzato, con una valutazione approfondita, con un controllo giurisdizionale penetrante[^41]. Ma questo, di nuovo, richiede tempo. Tempo per valutare, tempo per motivare, tempo per controllare. Quel tempo che le procedure ZES vogliono eliminare.

Nel caso di Ostuni, la realizzazione di un campo da golf all’interno di un parco naturale richiede una valutazione approfondita di compatibilità ambientale, che deve precedere (e non seguire) l’autorizzazione. Il nulla osta dell’Ente Parco costituisce lo strumento attraverso cui questa valutazione preventiva si realizza. Può la procedura ZES bypassare questo strumento in nome della semplificazione?

La risposta dovrebbe essere negativa, se davvero consideriamo la tutela ambientale un “valore primario e assoluto”. Ma la prassi applicativa potrebbe essere diversa. E qui emerge il limite della giurisprudenza costituzionale: afferma principi forti (“valore assoluto”), ma poi consente bilanciamenti deboli, senza fornire criteri univoci per distinguere quando il bilanciamento è legittimo e quando è illegittimo.

Un possibile criterio potrebbe essere il test di proporzionalità in senso stretto: il sacrificio ambientale è proporzionato ai benefici economici attesi? Nel caso di Ostuni:

• Sacrificio ambientale: trasformazione irreversibile di 140 ettari di area protetta, con perdita di biodiversità, inquinamento idrico, frammentazione habitat
• Benefici economici: occupazione stimata in 50-100 unità (prevalentemente stagionale), attrattività turistica (incerta), indotto economico (difficilmente quantificabile)

Il rapporto appare manifestamente sproporzionato: un danno ambientale certo, irreversibile e rilevante a fronte di benefici economici incerti, temporanei e limitati. In questo caso, il bilanciamento operato dall’autorizzazione ZES dovrebbe essere ritenuto illegittimo per violazione del test di proporzionalità.

Ma chi fa questo test? L’Ente Parco (negando il nulla osta)? La conferenza di servizi ZES (negando l’autorizzazione unica)? Il giudice amministrativo (annullando ex post l’autorizzazione)? Il problema della allocazione della competenza decisionale resta irrisolto.

---

5. LA STRATIFICAZIONE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI E IL PROBLEMA DEL BILANCIAMENTO

5.1. Quattro principi in tensione: lavoro, proprietà, autonomia, ambiente

La vicenda di Ostuni mette in luce una tensione tra quattro principi costituzionali di pari rango, che il nostro ordinamento fatica a comporre in un equilibrio stabile:

Primo: il lavoro come fondamento della Repubblica (artt. 1 e 4 Cost.). L’art. 1 Cost. proclama che “l’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro”. Il coltivatore diretto è, prima di tutto, un lavoratore. La prelazione agraria tutela il suo diritto a continuare a lavorare la terra. Ma quando il prezzo della prelazione incorpora il valore della trasformazione urbanistica, questo diritto diventa inutilizzabile. Il lavoratore agricolo viene escluso non perché non ha diritto alla prelazione, ma perché non ha i mezzi economici per esercitarla.

Secondo: la funzione sociale della proprietà terriera (art. 44 Cost.). L’art. 44 Cost. impone “obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata” per “conseguire il razionale sfruttamento del suolo e stabilire equi rapporti sociali”. La prelazione agraria è uno di questi vincoli. Ma è un vincolo che funziona solo quando la terra rimane agricola. Quando la terra diventa merce di speculazione, il vincolo scompare. C’è una contraddizione: la funzione sociale della proprietà dovrebbe operare proprio quando la proprietà rischia di essere usata in modo antisociale (sottraendo terra all’agricoltura per destinarla a usi speculativi). Invece, opera solo quando la proprietà è già usata in modo sociale (quando rimane agricola).

Terzo: l’autonomia locale e la programmazione urbanistica (artt. 5 e 114 Cost.). Gli artt. 5 e 114 Cost. riconoscono l’autonomia dei Comuni. La programmazione urbanistica è una delle funzioni fondamentali dell’autonomia locale. Ma le procedure ZES possono approvare varianti urbanistiche senza passaggio consiliare, svuotando di fatto questa autonomia. Il Consiglio Comunale di Ostuni ha scelto di non esercitare il controllo sui progetti ZES. Ma questa scelta è davvero libera? O è una rinuncia forzata, imposta dalla logica della velocità e della semplificazione?

Quarto: la tutela dell’ambiente e del paesaggio (art. 9 Cost.). L’art. 9 Cost. tutela “il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”. La Corte costituzionale ha definito la tutela ambientale un “valore primario e assoluto”. Ma se è un valore assoluto, come può essere bilanciato con altri interessi? E se può essere bilanciato, in che senso è “assoluto”? Il Parco delle Dune Costiere è stato istituito per tutelare un ecosistema fragile. Un campo da golf su 140 ettari è compatibile con questa tutela? Chi decide? Con quali criteri? E con quali tempi?

A questi quattro principi se ne aggiunge un quinto, trasversale: il buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.), che giustifica la semplificazione amministrativa. Ma il buon andamento è solo velocità? O è anche qualità delle decisioni, partecipazione dei cittadini, tutela degli interessi in gioco?

5.2. La giurisprudenza costituzionale tra affermazioni di principio e bilanciamenti concreti

La giurisprudenza costituzionale ha elaborato la teoria del bilanciamento tra principi costituzionali di pari rango[^42]. Secondo questa teoria, nessun principio costituzionale prevale in astratto sugli altri; il bilanciamento deve essere fatto caso per caso, con una valutazione concreta degli interessi in gioco, secondo il criterio della proporzionalità: il sacrificio imposto a un principio deve essere proporzionato al beneficio ottenuto per l’altro principio[^43].

Tuttavia, la dottrina costituzionalistica ha evidenziato i limiti di questa teoria[^44]:

Primo limite: chi fa il bilanciamento? Il legislatore? L’amministrazione? Il giudice? E con quale legittimazione democratica? Quando il bilanciamento è fatto dal legislatore, attraverso una legge, la legittimazione democratica deriva dalla rappresentanza parlamentare. Ma quando il bilanciamento è fatto dall’amministrazione, in sede di conferenza di servizi, o dal giudice, in sede di sindacato giurisdizionale, qual è la fonte della legittimazione?

Secondo limite: quali sono i criteri del bilanciamento? La proporzionalità è un criterio vago, che lascia ampio margine di discrezionalità. Come si misura la “proporzionalità” tra il diritto al lavoro del coltivatore e la libertà economica dell’investitore? Tra la tutela del Parco e lo sviluppo turistico? Tra l’autonomia locale e la semplificazione amministrativa? Non esistono unità di misura comuni che consentano di comparare questi interessi.

Terzo limite: il bilanciamento non è mai neutro. Riflette sempre una scelta di valore, una gerarchia implicita tra principi. Dire che “si bilancia caso per caso” significa nascondere questa gerarchia, non eliminarla. Nel caso di Ostuni, il bilanciamento fatto dalla procedura ZES privilegia sistematicamente alcuni valori (velocità, sviluppo economico, libertà di impresa) rispetto ad altri (lavoro agricolo, partecipazione democratica, tutela ambientale). Questo bilanciamento non è neutro, ma riflette una precisa visione ideologica.

Nel caso di Ostuni, il bilanciamento dovrebbe essere fatto tra:

• Il diritto al lavoro del coltivatore diretto (art. 1 Cost.)
• La libertà di iniziativa economica dell’investitore (art. 41 Cost.)
• La tutela dell’ambiente del Parco delle Dune Costiere (art. 9 Cost.)
• L’autonomia del Comune di Ostuni nella programmazione urbanistica (artt. 5 e 114 Cost.)
• Il buon andamento dell’amministrazione attraverso la semplificazione ZES (art. 97 Cost.)

Ma chi fa questo bilanciamento? I tecnici in conferenza di servizi ZES? Il Consiglio Comunale (che ha deciso di non decidere)? L’Ente Parco (se rilascia o nega il nulla osta)? Il giudice amministrativo ex post (quando magari è troppo tardi)?

5.3. Il problema della legittimazione democratica del bilanciamento

Qui emerge il problema più profondo: la legittimazione democratica del bilanciamento tra principi costituzionali. Quando il bilanciamento è fatto dal legislatore, attraverso una legge, la legittimazione democratica deriva dalla rappresentanza parlamentare. Ma quando il bilanciamento è fatto dall’amministrazione, in sede di conferenza di servizi, o dal giudice, in sede di sindacato giurisdizionale, qual è la fonte della legittimazione?

La dottrina amministrativistica più avveduta ha evidenziato che “le scelte urbanistiche di carattere generale, quelle che definiscono il modello di sviluppo del territorio, non possono essere delegate a sedi tecniche, ma devono rimanere di competenza degli organi rappresentativi”[^45]. Il Consiglio Comunale è l’organo rappresentativo della comunità locale. Quando decide di trasformare 140 ettari di terreni agricoli in un campo da golf, sta facendo una scelta politica (nel senso più nobile del termine): quella di privilegiare lo sviluppo turistico rispetto all’agricoltura, il turismo di lusso rispetto al lavoro dei campi, la trasformazione rispetto alla conservazione.

Ma nel caso di Ostuni, il Consiglio Comunale ha deciso di non decidere. Ha rinunciato a esercitare la propria funzione di indirizzo politico. Il bilanciamento sarà fatto in sede tecnica, in conferenza di servizi ZES, da funzionari e tecnici che non rispondono alla comunità locale.

È costituzionalmente legittimo questo spostamento della decisione dalla sede politica alla sede tecnica? La dottrina è divisa. Secondo un primo orientamento, la complessità tecnica delle decisioni urbanistiche giustifica il coinvolgimento di competenze specialistiche che il Consiglio Comunale non possiede[^46]. Secondo un secondo orientamento, invece, la tecnica può informare la decisione politica, ma non può sostituirla, perché la scelta tra valori in conflitto (agricoltura vs turismo, conservazione vs trasformazione, lavoro vs investimento) non è una questione tecnica, ma politica[^47].

La distinzione tra discrezionalità tecnica e discrezionalità politica appare cruciale ma sfumata:

(i) Discrezionalità tecnica: si ha quando la scelta è vincolata da criteri scientifici. Ad esempio, calcolare se un ponte può sopportare un certo carico è una questione tecnica, che non ammette valutazioni soggettive ma solo calcoli oggettivi basati su leggi fisiche.

(ii) Discrezionalità politica: si ha quando la scelta è tra alternative tutte tecnicamente possibili ma con diversi impatti su valori costituzionali. Ad esempio, decidere se realizzare il ponte o tutelare il paesaggio non è una questione tecnica (tecnicamente il ponte è realizzabile), ma politica (vale la pena sacrificare il paesaggio per la viabilità?).

Nel caso di Ostuni, autorizzare o meno il campo da golf non è questione tecnica (tecnicamente è fattibile), ma politica (vale la pena sacrificare il Parco per uno sviluppo turistico?). Questa decisione politica può essere delegata a una conferenza di servizi tecnica? O deve rimanere di competenza del Consiglio Comunale?

La questione resta aperta e costituisce uno dei nodi irrisolti del diritto urbanistico contemporaneo.

5.4. Proposte correttive del modello ZES alla luce delle criticità emerse

Le criticità evidenziate nelle sezioni precedenti suggeriscono la necessità di un intervento correttivo sul modello ZES, volto a riequilibrare il rapporto tra semplificazione amministrativa e tutela dei diritti costituzionali coinvolti. Senza pretesa di esaustività, è possibile individuare alcune linee di intervento.

Prima proposta: sterilizzazione del valore di trasformazione ai fini della prelazione agraria

Quando un terreno agricolo è oggetto di compravendita finalizzata a un cambio di destinazione d’uso non ancora formalizzato in strumenti urbanistici adottati, il prezzo rilevante ai fini dell’esercizio della prelazione dovrebbe essere ancorato al valore agricolo effettivo del fondo, depurato da aspettative edificatorie o mutamenti di destinazione.

Questo risultato potrebbe essere raggiunto attraverso: (i) Una presunzione legale che, in presenza di sproporzione manifesta tra prezzo dichiarato e valore agricolo medio della zona (rilevato dall’Agenzia delle Entrate), il prelazionario possa esercitare la prelazione al valore agricolo medio, salvo prova contraria del venditore; (ii) L’obbligo di allegare alla denuntiatio una perizia asseverata che indichi separatamente il valore agricolo e l’eventuale maggior valore derivante da aspettative di trasformazione; (iii) Un vincolo di destinazione agricola sui terreni acquistati in prelazione, con durata proporzionale alla differenza tra prezzo pagato e valore di mercato (ad esempio: 10 anni se il prelazionario ha pagato il valore agricolo, nessun vincolo se ha pagato il valore di trasformazione).

Questa soluzione preserverebbe l’effettività della prelazione senza penalizzare ingiustamente il proprietario venditore, che riceverebbe comunque il valore pieno se la trasformazione si realizza, ma non potrebbe neutralizzare il diritto di prelazione incorporando nel prezzo aspettative future incerte.

Seconda proposta: clausola di salvaguardia rafforzata per le aree naturali protette

La normativa ZES dovrebbe prevedere espressamente che, per i progetti ricadenti in aree naturali protette (parchi, riserve, siti Natura 2000, zone umide di importanza internazionale): (i) Il nulla osta dell’Ente gestore dell’area protetta è presupposto indefettibile dell’autorizzazione unica e non può essere sostituito né assorbito dalla conferenza di servizi; (ii) Il nulla osta non può formarsi per silenzio-assenso, in applicazione dell’art. 20, comma 4, legge n. 241/1990; (iii) Il parere negativo dell’Ente gestore è vincolante e preclude il rilascio dell’autorizzazione unica, senza possibilità di superamento in conferenza di servizi; (iv) Il parere positivo deve essere analiticamente motivato, con esplicita valutazione di compatibilità dell’intervento rispetto alle finalità istitutive dell’area protetta e alle prescrizioni del Piano (se approvato) o delle misure di salvaguardia (se il Piano non è approvato).

Questa soluzione garantirebbe che la tutela ambientale, riconosciuta come “valore primario e assoluto” dalla Corte costituzionale, non sia compressa da esigenze di semplificazione amministrativa.

Terza proposta: obbligo di motivazione rafforzata per interventi che incidono su diritti fondamentali

La normativa ZES dovrebbe prevedere che, quando l’autorizzazione unica incide su diritti fondamentali (prelazione agraria, diritti di uso civico, proprietà collettive) o su beni costituzionalmente protetti (ambiente, paesaggio, patrimonio culturale), la decisione deve: (i) Dare conto analiticamente del bilanciamento tra gli interessi in gioco; (ii) Applicare il test di proporzionalità, verificando che il sacrificio imposto ai diritti/beni protetti sia proporzionato ai benefici attesi dall’intervento; (iii) Considerare eventuali alternative localizzative o progettuali meno impattanti; (iv) Valutare esplicitamente la reversibilità o irreversibilità della trasformazione.

Questa soluzione non rallenterebbe il procedimento (la motivazione può essere redatta contestualmente alla decisione), ma ne migliorerebbe la qualità e la sindacabilità giurisdizionale.

Quarta proposta: partecipazione qualificata degli enti locali

Per i progetti ZES che comportano varianti agli strumenti urbanistici comunali, dovrebbe essere previsto: (i) Un passaggio consiliare obbligatorio, con parere non vincolante ma obbligatorio; (ii) Un termine perentorio per la deliberazione consiliare (ad esempio 60 giorni), decorso il quale si forma il silenzio-assenso; (iii) Un obbligo di motivazione rafforzata se la conferenza di servizi ZES si discosta dal parere consiliare; (iv) La possibilità per il Comune di impugnare l’autorizzazione ZES con onere probatorio attenuato