Tra attrazione degli investimenti e sostenibilità territoriale
Avv. Alfieri L.M. Zullino
L’istituzione della ZES Unica, operativa dal 2024, segna uno dei passaggi più rilevanti della recente politica industriale italiana.
Superando la frammentazione delle precedenti zone economiche speciali regionali, il nuovo modello si fonda su un impianto centralizzato -affidato ad una Struttura di Missione alle dirette dipendenze della presidenza del Consiglio dei Ministri – che punta a semplificare le procedure autorizzative e a rafforzare la capacità attrattiva del Mezzogiorno nei confronti degli investimenti produttivi.
Nei primi due anni di attività il numero di autorizzazioni rilasciate è di circa un migliaio ( più di due autorizzazioni al giorno, sabato, domenica e festivi inclusi), con volumi di investimento complessivi nell’ordine di decine di miliardi di euro.
Si tratta di numeri che confermano la rilevanza dello strumento e la sua capacità di attivare rapidamente decisioni imprenditoriali che, in altri contesti, avrebbero richiesto tempi molto più lunghi.
All’interno di questo quadro, la Puglia si distingue come uno dei territori più interessati dal fenomeno. La quota di autorizzazioni riconducibili alla regione è significativa ( circa un quarto delle Autorizzazioni) e riflette un mix di fattori favorevoli: infrastrutture portuali, poli energetici, tradizione manifatturiera, dinamismo dell’agroindustria e crescita del comparto turistico.
Ne emerge l’immagine di una regione che funge da piattaforma di interscambio tra Mediterraneo e mercato europeo, ma anche da laboratorio di una trasformazione economica che procede con ritmi accelerati e che pertanto merita il doveroso approfondimento sotto il profilo dell’analisi fenomenica e delle conseguenze prevedibili.
La distribuzione settoriale delle iniziative conferma un modello di sviluppo eterogeneo: manifattura, trasformazione agroalimentare, logistica, energia, turismo e infrastrutture digitali rappresentano i principali ambiti di intervento. Questa pluralità, da un lato, riduce il rischio di specializzazione eccessiva; dall’altro, rende più complessa la valutazione degli impatti complessivi, poiché ciascun settore produce effetti differenti in termini di occupazione, consumo di risorse e trasformazioni territoriali.
Proprio sul versante occupazionale emergono le prime ambivalenze.
Gli investimenti favoriscono la riattivazione di aree produttive e la creazione di nuove opportunità professionali, soprattutto nelle filiere tecniche e specialistiche. Tuttavia, una parte significativa dei progetti — in particolare quelli legati all’energia e alle infrastrutture tecnologiche — genera un numero limitato di posti di lavoro diretti rispetto al capitale investito, mentre nel turismo permane una chiara componente di stagionalità. Ciò suggerisce che il beneficio principale della ZES potrebbe manifestarsi più sul piano della produttività e del valore aggiunto che su quello dell’occupazione quantitativa, rendendo necessaria una riflessione sulle politiche di accompagnamento.
Un elemento centrale per comprendere la dinamica degli investimenti è rappresentato dal sistema di incentivi fiscali, in particolare il credito d’imposta sugli investimenti produttivi e le semplificazioni connesse all’autorizzazione unica. Questi strumenti costituiscono un potente fattore di attrazione, riducendo il costo del capitale e aumentando la redditività attesa dei progetti. Tuttavia, l’esperienza storica delle politiche di incentivazione nel Mezzogiorno invita a una lettura prudente. Numerosi precedenti — dalle aree industriali nate negli anni della programmazione straordinaria fino a diversi interventi di reindustrializzazione più recenti — hanno mostrato come, in assenza di un solido radicamento nelle filiere locali e di una domanda stabile, gli investimenti incentivati possano trasformarsi in “cattedrali nel deserto”: infrastrutture produttive realizzate grazie al sostegno pubblico ma progressivamente dismesse o sottoutilizzate una volta esaurito il vantaggio fiscale.
A questo quadro si aggiunge un ulteriore profilo critico legato all’assenza di veri limiti dimensionali o patrimoniali stringenti per l’accesso allo strumento. Se da un lato questa scelta amplia la platea dei potenziali investitori e rafforza l’attrattività complessiva, dall’altro espone al rischio che operatori con struttura finanziaria debole o con strategie industriali non consolidate utilizzino la ZES prevalentemente come leva fiscale o come canale per superare vincoli amministrativi locali più stringenti. In tali casi, l’investimento può risultare poco resiliente nel medio periodo, con la possibilità di disimpegno una volta esauriti i benefici o di sottoutilizzo degli impianti. Il rischio, dunque, non è soltanto di inefficienza della spesa pubblica, ma di effetti territoriali permanenti: consumo di suolo, aspettative occupazionali disattese e spazi produttivi difficilmente riconvertibili.
Il rischio non è tanto quello di un fallimento immediato dei progetti, quanto di una loro fragilità nel medio periodo, qualora l’investimento sia guidato più dall’opportunità fiscale che da una reale strategia industriale. Per questo motivo, la qualità della selezione progettuale e il monitoraggio degli effetti nel tempo diventano fattori determinanti per evitare che l’incentivo si traduca in una mera anticipazione di investimenti non sostenibili.
Anche sul piano ambientale la rapidità dei processi decisionali introduce elementi di attenzione.
La concentrazione degli interventi in aree costiere o infrastrutturalmente strategiche comporta un incremento della pressione sul suolo, sulle risorse idriche e sugli ecosistemi locali. In territori caratterizzati da un elevato valore paesaggistico, come gran parte del contesto pugliese, il rischio non è soltanto quello di singole trasformazioni impattanti, ma di una sommatoria di interventi che nel medio periodo può alterare in modo significativo gli equilibri territoriali.
Il rapporto tra la ZES e la pianificazione urbanistica locale rappresenta, in questo scenario, un nodo cruciale.
L’autorizzazione unica, pur garantendo tempi più certi per gli investitori, tende a comprimere il ruolo degli strumenti urbanistici comunali e della programmazione territoriale, che si trovano spesso ad inseguire ( o a sostenere) decisioni già assunte aliunde. In un sistema pianificatorio complesso come quello pugliese, basato su un forte impianto di tutela paesaggistica e su una stratificazione di livelli normativi, la sfida consiste nel mantenere un equilibrio tra semplificazione procedurale e coerenza con le strategie territoriali di lungo periodo. Senza un adeguato coordinamento, il rischio è quello di una progressiva frammentazione delle scelte localizzative, con effetti cumulativi difficilmente governabili.
A ciò si aggiunge la dimensione amministrativa.
La centralizzazione delle procedure alleggerisce il carico burocratico per le imprese, ma può tradursi in un aumento della complessità gestionale per gli enti locali, chiamati a gestire gli impatti sul territorio senza sempre disporre di risorse tecniche adeguate. Questa asimmetria tra velocità decisionale e capacità amministrativa rappresenta uno dei punti più delicati dell’attuazione della ZES, soprattutto nei comuni di dimensioni medio-piccole.
Un ulteriore profilo riguarda la trasparenza delle informazioni.
L’attuale sistema di pubblicità delle autorizzazioni uniche ZES risulta limitato: spesso i provvedimenti sono identificati tramite codici derivati dalla partita IVA del proponente, senza una chiara indicazione della localizzazione o delle caratteristiche progettuali. Le informazioni più dettagliate risultano reperibili prevalentemente attraverso canali amministrativi o registri non immediatamente accessibili, con una conseguente riduzione della conoscibilità da parte delle comunità locali e dei portatori di interesse.
In strumenti che incidono direttamente sull’assetto del territorio, la trasparenza rappresenta un elemento essenziale di qualità della governance. Una maggiore accessibilità ai dati — attraverso piattaforme pubbliche, georeferenziazione degli interventi e sintesi progettuali — consentirebbe un monitoraggio diffuso degli effetti cumulativi e rafforzerebbe la legittimazione delle scelte.
Alla luce di queste considerazioni, appare sempre più evidente che la fase attuale, fortemente orientata alla rapidità e all’attrazione degli investimenti, esigerebbe un’evoluzione verso un quadro regolatorio più maturo. Non si tratta di rallentare lo strumento, ma di rafforzarne le condizioni di sostenibilità, introducendo meccanismi di monitoraggio più stringenti sugli effetti territoriali, criteri qualitativi più selettivi per i progetti e forme di coordinamento più strutturate con la pianificazione locale. In assenza di tali correttivi, il rischio è che alcune trasformazioni, pur economicamente vantaggiose nel breve periodo, producano effetti irreversibili sul paesaggio, sull’assetto urbano e sulle dinamiche socio-economiche locali.
Guardando ai prossimi anni, è plausibile attendersi una prosecuzione della crescita degli investimenti, trainata in particolare dalla transizione energetica, dalla logistica e dall’economia digitale. Proprio per questo, la questione non è più se la ZES funzioni come catalizzatore di capitali — dato ormai sostanzialmente acquisito — ma come essa possa evolvere in uno strumento capace di orientare lo sviluppo in modo equilibrato e duraturo.
In definitiva, la ZES Unica rappresenta una delle politiche più incisive oggi in campo per il rilancio economico del Mezzogiorno. Tuttavia, la sua efficacia reale si misurerà nel tempo sulla capacità di coniugare attrazione degli investimenti e governo del territorio. In regioni come la Puglia, dove la qualità ambientale e paesaggistica costituisce parte integrante del capitale economico, la sfida non è soltanto crescere, ma farlo senza compromettere le condizioni che rendono questi territori competitivi e vivibili.
Una regolazione più attenta e una maggiore integrazione con le politiche territoriali potrebbero rappresentare il passaggio decisivo per trasformare uno strumento di accelerazione economica in una vera politica di sviluppo sostenibile.
Alfieri L.M. Zullino