Un’analisi critica sui limiti democratici dello strumento più potente per lo sviluppo del Sud
La Zona Economica Speciale unica per il Mezzogiorno rappresenta oggi uno degli strumenti più ambiziosi per attrarre investimenti nel Sud Italia. Attraverso l’autorizzazione unica rilasciata dal Commissario straordinario, le imprese possono ottenere in tempi rapidissimi tutti i permessi necessari per realizzare nuovi insediamenti produttivi, ampliare quelli esistenti, trasformare interi territori. Un solo provvedimento sostituisce decine di autorizzazioni, può modificare gli strumenti urbanistici, supera i vincoli ordinari.
Ma c’è un problema: nessuno sa davvero cosa sta accadendo.
L’analisi del dataset ufficiale pubblicato dalla struttura commissariale – l’unico documento pubblicamente accessibile sulle autorizzazioni rilasciate tra il 2024 e il 2025 – rivela un paradosso inquietante: lo strumento più potente per la trasformazione economica e territoriale del Mezzogiorno opera in una condizione di opacità informativa che impedisce qualsiasi forma di controllo democratico effettivo.
Il documento ufficiale contiene un elenco di autorizzazioni con tre informazioni essenziali: dove si trova l’intervento (Comune e Provincia), che tipo di intervento è (nuovo insediamento, ampliamento, ristrutturazione), quando è stato autorizzato.
Tutto qui. Nulla si riferisce invece su: Quanto valgono questi investimenti in termini economici; Quanti posti di lavoro sono previsti (o promessi); Quale settore economico riguardano (industria pesante? logistica? turismo?); Quali impatti ambientali producono; Come si sono svolte le conferenze dei servizi; Quali enti hanno espresso pareri favorevoli o contrari; Se e quali prescrizioni sono state imposte.
In altre parole: sappiamo che qualcosa sta accadendo, ma non sappiamo cosa, perché e con quali conseguenze.
L’analisi quantitativa del dataset rivela, infatti, una distribuzione territoriale fortemente squilibrata: La Campania assorbe circa il 45% delle autorizzazioni, con una concentrazione impressionante nell’area Napoli-Nola-Caserta. Seguono la Puglia (22-25%), la Sicilia (12-15%), Abruzzo e Molise insieme (8-10%). Calabria, Basilicata e Sardegna si spartiscono appena il 5% complessivo. Questa concentrazione solleva interrogativi fondamentali: dipende da una maggiore capacità amministrativa locale? Da una pressione imprenditoriale più forte? Da meccanismi di accesso allo strumento che favoriscono alcune aree rispetto ad altre? Non lo sappiamo. E non possiamo saperlo, perché i dati pubblicati non consentono alcuna analisi qualitativa.
Un altro dato emerge con chiarezza: circa l’85-90% delle autorizzazioni riguarda nuovi insediamenti o ampliamenti di strutture esistenti. Solo una quota marginale (10-12%) concerne ristrutturazioni o opere accessorie. Questo significa che la ZES sta funzionando prevalentemente come strumento di crescita quantitativa, con potenziale consumo di nuovo suolo, piuttosto che come leva per la rigenerazione di aree industriali dismesse o per il recupero di patrimonio esistente. Ma anche qui: non possiamo verificarlo. Non sappiamo dove esattamente si collocano questi interventi, quanta superficie occupano, se insistono su aree già urbanizzate o su terreni agricoli, se interferiscono con aree protette o di pregio paesaggistico.
Il deficit costituzionale di trasparenza
La Costituzione italiana, attraverso i principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione (art. 97 Cost.), e il diritto di difesa (art. 24 Cost.), fonda un sistema in cui la trasparenza non è un optional, ma una condizione necessaria per l’esercizio dei diritti democratici. Il decreto legislativo 33/2013 – che disciplina gli obblighi di trasparenza delle pubbliche amministrazioni – definisce la trasparenza come “accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche” (art. 1).
La trasparenza, precisa la norma, “concorre ad attuare il principio democratico” e costituisce “condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive”.
La normativa sulla trasparenza impone obblighi precisi. Per i provvedimenti amministrativi, l’art. 23 del d.lgs. 33/2013 prevede la pubblicazione degli elenchi con particolare riferimento ai provvedimenti finali di autorizzazione o concessione. Ma soprattutto, per le sovvenzioni e vantaggi economici – e le agevolazioni fiscali della ZES rientrano certamente in questa categoria – gli artt. 26 e 27 impongono la pubblicazione di:
- Nome dell’impresa beneficiaria e dati fiscali
- Importo del vantaggio economico
- Norma o titolo a base dell’attribuzione
- Ufficio e funzionario responsabile
- Modalità di individuazione del beneficiario
- Link al progetto selezionato
A rigurado, i giudici amministrativi hanno chiarito che la trasparenza non può ridursi a formalismo. Come affermato dal TAR Napoli nella sentenza n. 5671/2014, le norme del d.lgs. 33/2013 devono essere interpretate in modo funzionale al perseguimento della finalità di rendere pienamente trasparente l’azione dei pubblici poteri, affinché vi sia piena attuazione del principio democratico. Il TAR Napoli nella sentenza n. 1780/2021 ha ribadito che “la regola generale è quella dell’accesso agli atti, principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza”, affermando che tale principio attiene ai livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Il TAR Liguria nella sentenza n. 7676/2010 ha inoltre precisato che quando l’accesso riguarda documentazione relativa all’erogazione di fondi pubblici, la trasparenza amministrativa prevale su generiche esigenze di riservatezza.
Il caso Puglia (e Ostuni)
La Puglia è la seconda regione per numero di autorizzazioni ZES, con una forte presenza nell’asse Bari-BAT-Brindisi. Il territorio è quindi altamente esposto alla dinamica trasformativa innescata dallo strumento. Il dataset pubblicato sul sito della Struttura di Missione ZES contiene interventi anche nel territorio comunale di Ostuni, il che significa che la trasformazione è già in corso, ma non è oggetto di monitoraggio pubblico sistematico. Un cittadino di Ostuni, un’associazione ambientalista, un operatore economico locale, un amministratore comunale non possono sapere: Quale tipo di insediamento è stato autorizzato, dove esattamente si colloca, quale impatto avrà sul territorio, se sono state imposte prescrizioni ambientali o urbanistiche, quali enti hanno partecipato alla conferenza dei servizi, e se ci sono stati pareri contrari o prescrizioni ignorate.
Uno degli aspetti più critici riguarda proprio le conferenze dei servizi, il momento in cui tutti gli enti coinvolti (Regione, Provincia, Comune, Soprintendenza, ARPA, ASL, Autorità di bacino, ecc.) esprimono i propri pareri sull’intervento.
La normativa ZES prevede che l’autorizzazione unica sia rilasciata all’esito della conferenza di servizi, che può concludersi anche in forma semplificata o con silenzio-assenso.
Ma nessun verbale viene pubblicato. Molte sonoo dunque le informazioni sconosciute, ma in particolare non sappiamo se e come sono state bilanciate le esigenze di sviluppo economico con la tutela ambientale, paesaggistica, della salute. Questa opacità è particolarmente grave perché l’autorizzazione unica può costituire anche variante urbanistica, modificando quindi gli strumenti di pianificazione territoriale senza il passaggio attraverso i normali procedimenti di partecipazione pubblica.
Il diritto di accesso civico come rimedio
Di fronte a questo deficit di trasparenza, la legge offre uno strumento: l’accesso civico (art. 5 del d.lgs. 33/2013).
L’accesso civico consente a chiunque – senza necessità di dimostrare un interesse qualificato – di richiedere dati, documenti e informazioni che le amministrazioni avrebbero dovuto pubblicare e non hanno pubblicato. Come evidenziato dal TAR Lecce nella sentenza n. 624/2025, l’amministrazione ha l’onere di comprovare l’avvenuto adempimento agli obblighi di trasparenza, e in caso di silenzio o diniego ingiustificato il giudice può ordinare la pubblicazione dei dati richiesti. L’accesso civico non è quindi una concessione discrezionale dell’amministrazione, ma un diritto soggettivo del cittadino, azionabile anche giudizialmente.
Un sistema trasparente dovrebbe consentire a cittadini, operatori economici, amministratori locali, associazioni, giornalisti di rispondere a domande come:
- Quante risorse pubbliche (in termini di agevolazioni fiscali e crediti d’imposta) sono state mobilitate attraverso le autorizzazioni ZES?
- Quali settori economici stanno beneficiando maggiormente dello strumento?
- Quanti posti di lavoro sono stati effettivamente creati rispetto a quelli promessi?
- Quale impatto territoriale hanno gli interventi in termini di consumo di suolo, pressione su infrastrutture, impatti ambientali?
- Come si distribuiscono le autorizzazioni tra grandi imprese e PMI?
- Quali sono i tempi effettivi di rilascio delle autorizzazioni?
- Quali criticità sono emerse nelle conferenze dei servizi?
- Quali prescrizioni sono state imposte e come viene verificato il loro rispetto?
Oggi nessuna di queste domande può trovare risposta.
La ZES unica del Mezzogiorno è certamente uno strumento potente, che concentra poteri straordinari per accelerare gli investimenti.
Ma il potere senza controllo non è efficienza: è arbitrio.
La pubblicazione di un mero elenco amministrativo, privo di dati economici, occupazionali, ambientali e procedurali, configura una “trasparenza di facciata” che non consente alcun controllo democratico effettivo. Questo deficit non è solo una questione tecnica o burocratica: è una questione costituzionale, perché impedisce ai cittadini di esercitare quel controllo diffuso sull’utilizzo delle risorse pubbliche e sul perseguimento delle funzioni istituzionali che la Costituzione e le leggi sulla trasparenza riconoscono come diritto fondamentale.
La concentrazione territoriale delle autorizzazioni, la prevalenza dell’espansione sulla rigenerazione, l’assenza di valutazioni pubbliche sugli impatti: tutto questo solleva interrogativi che restano senza risposta.
Non si tratta di ostacolare lo sviluppo, ma di garantire che avvenga in modo sostenibile, equo, controllabile. La trasparenza non è nemica dell’efficienza: ne è la condizione.
È tempo che la struttura commissariale ZES adempia integralmente agli obblighi di legge, pubblicando tutti i dati che consentano alle comunità locali di conoscere:
- Il valore degli investimenti autorizzati
- L’occupazione prevista ed effettiva
- Il settore economico di riferimento
- La localizzazione precisa degli interventi
- I verbali delle conferenze dei servizi
- I pareri degli enti coinvolti
- Le prescrizioni imposte
- Gli indicatori di monitoraggio degli effetti
Solo così la ZES potrà essere davvero uno strumento di sviluppo per il Mezzogiorno, e non solo un acceleratore di trasformazioni opache.
Avv. Alfieri L.M. Zullino
www.alfierizullino.it